Quy hoạch chung đô thị: Từ lý thuyết đến thực tiễn áp dụng

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Trên thực tế, quy hoạch chung đô thị là một khái niệm hay được dùng để chỉ các hoạt động tổ chức hay quản lý, kiểm soát sự phát triển và môi trường sống đô thị. Về bản chất, quy hoạch chung đô thị đang thực hiện quá trình “gom” tất cả những dự án đang phát triển tại đô thị vào trong một phạm vi điều chỉnh nằm trong khung pháp lý cụ thể, phục vụ cho việc định hướng và quản lý dễ dàng hơn. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu, khi mà các đô thị ở Việt Nam – hầu hết là những vùng ven sông, ven biển – phải hứng chịu ảnh hưởng lớn, thì kịch bản phát triển đô thị cần có định hướng điều chỉnh phù hợp. Soi chiếu từ lý thuyết quy hoạch chung xuống hai đề án quy hoạch lớn tại Hà Nội hiện nay: Đề án quy hoạch sông Hồng và quy hoạch khu vực hồ Hoàn Kiếm và vùng phụ cận có thể thấy rõ đưa thực tế này.

Không gian 2 bên bờ sông Hồng, TP Hà Nội

Từ lý thuyết đến thực tiễn quy hoạch chung đô thị
Luật quy hoạch đô thị 2009 đã quy định Quy hoạch chung là việc tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho một đô thị phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội của đô thị, bảo đảm quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. Trên thực tế, quy hoạch chung đô thị là một khái niệm hay được dùng để chỉ các hoạt động tổ chức hay quản lý, kiểm soát sự phát triển và môi trường sống đô thị, bao gồm: Ban hành luật, nghị định, thông tư, đề ra các tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình lập và phê duyệt quy hoạch; Nghiên cứu đô thị; Quy định kiểm soát phát triển; Thực hiện các chương trình đầu tư phát triển đô thị; Xây dựng và vận hành các bộ máy quản lý đô thị… Về bản chất, quy hoạch chung đô thị đang thực hiện quá trình “gom” tất cả những dự án đang phát triển tại đô thị vào trong một phạm vi điều chỉnh nằm trong khung pháp lý cụ thể, phục vụ cho việc định hướng và quản lý dễ dàng hơn.
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu, khi mà các đô thị ở Việt Nam – hầu hết là những vùng ven sông, ven biển – phải hứng chịu ảnh hưởng lớn, thì kịch bản phát triển đô thị cần có định hướng điều chỉnh phù hợp: tổ chức các không gian chức năng đô thị, công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội nằm trong quy hoạch chung phải vừa đáp ứng được chiến lược phát triển tổng thể kinh tế – xã hội, đồng thời đủ khả năng ứng phó tốt với điều kiện biến đổi khí hậu.
Soi chiếu từ lý thuyết quy hoạch chung xuống hai đề án quy hoạch lớn tại Hà Nội hiện nay: Đề án quy hoạch sông Hồng và quy hoạch khu vực hồ Gươm và vùng phụ cận có thể thấy rõ đưa thực tế này.

Quy hoạch hai bên bờ sông Hồng cần đảm bảo yếu tố phát triển bền vững
Sông Hồng đã từ xưa khi mùa lũ đã có dòng chảy mạnh mẽ , mang theo một lượng phù sa rất lớn, khiến tình trạng xói lở, bồi lắng luôn thay đổi, dẫn đến sự thay đổi dòng chảy làm chuyển dịch địa hình đôi bờ và các bãi bồi lắng. BĐKH còn làm trầm trọng hơn các điều kiện khí hậu – thuỷ văn nói chung và sông Hồng nói riêng, đặc biệt là điều kiện địa chất của sông Hồng liên quan đến vết đứt gẫy sâu của sông Hồng. Bắt nguồn từ Vân Nam, trải dài 1.500km ra tới Vịnh Bắc Bộ, sông Hồng vô cùng quan trọng với Hà Nội, là nguyên cớ sinh thành, cung cấp nước cho nông nghiệp của vùng châu thổ Bắc Bộ với dân số 27 triệu người. Đoạn chảy qua thành phố là trục cảnh quan cây xanh mặt nước, giao thông vận tải đường thủy…. Nhiều làng nghề, nhiều di tích nằm dọc hai bên sông. Tính riêng đoạn qua nội thành Hà Nội đã có gần 30 di tích, trong đó nhiều di tích quốc gia cần bảo tồn…
Trong nhiều ý kiến tranh luận xung quanh việc quy hoạch hai bên bờ sông Hồng, nổi bật hai quan điểm chính:
Một là thái độ thận trọng, lo ngại của giới chuyên môn về ảnh hưởng của BĐKH đối với thủy hệ sông Hồng, với đầu nguồn từ phía Nam Trung Quốc với nhiều yếu tố khó lường.
Quan điểm thứ hai là khai thác, phát triển đô thị ven sông, làm cho những diện tích bãi bồi, vùng bán ngập ven sông trở thành các khu phố hiện đại, mang lại nhiều tỷ đô la lợi nhuận, với những tòa nhà cao tầng hiện đại, lấp lánh ánh đèn soi bóng xuống dòng sông. Năm 2007, đề xuất “Thành phố Sông Hồng” theo hình mẫu đô thị Seoul (Hàn Quốc) đã công bố, làm dậy sóng tranh luận của các giới chuyên môn. Tuy không triển khai thực hiện, nhưng đề xuất đã được lưu ý để đưa vào nội dung quy hoạch chung Hà Nội mở rộng đến 2030, tầm nhìn 2050.
Năm 2017, Hà Nội cũng đã khởi động lại các hoạt động nghiên cứu quy hoạch hai bên bờ sông Hồng với sự tài trợ của 3 tập đoàn đầu tư và kinh doanh BĐS lớn, mời tư vấn nước ngoài tham gia. Theo như tiến độ đặt ra, ngày 30/7/2017, các tài liệu nghiên cứu này sẽ được gửi đến các cơ quan ban ngành trước khi công bố rộng rãi cho công chúng.
Mặc dù kết quả nghiên cứu trên chưa được công bố, nhưng với những kinh nghiệm của các đơn vị tư vấn đã rất thành công trong các dự án phát triển ven sông tại Trung Quốc hay ven biển tại Hà Lan… nên giới chuyên môn cũng trông đợi sự thành công trong đề án quy hoạch sông Hồng của họ. Trước khi thấy viễn cảnh sông Hồng do tư vấn ngoại đề xuất, từ nhu cầu nội tại chúng ta cũng cần tự vấn để tìm kiếm những kiến giải cụ thể:
(1) Từ nhiều năm nay sông Hồng đã ít nước hơn, vậy có cần bảo tồn không gian bán ngập không? Có nghĩa là giữ nguyên ranh giới hành lang thoát lũ, giữ nguyên các mốc giới đã xác định tại hai bên bờ sông và toàn bộ bãi giữa? Cơ sở để thu hẹp hành lang thoát lũ và khoảng cách cần thu hẹp là bao nhiêu?
(2) Trải qua hơn 100 năm đô thị hóa Hà Nội, không gian nội thành Hà Nội không ngừng mở rộng từ Tây sang Đông, bám theo quá trình dịch chuyển dòng chảy của sông Hồng: từ đầu TK20, chỉ tính đoạn qua quận Hoàn Kiếm, sông Hồng vốn nằm gần Hồ Hoàn Kiếm, phía sau Nhà Hát Lớn, phía sau chợ Đồng Xuân, dịch dần ra chân cầu Long Biên, đường Trần Nhật Duật, Trần Quang Khải… nay đã mở rộng ra 100-300m, bao gồm Phúc Tân, Chương Dương, dày đặc nhà cửa, các công trình hạ tầng kỹ thuật và xã hội với hàng trăm ngàn cư dân sinh sống…Như vậy khu vực này quy hoạch chung đô thị ứng xử như thế nào? Nơi đây có phải là đô thị chính thức hay là khu vực kẹt giữa tình thế tiến thoái lưỡng nan: Những công trình hạ tầng đô thị (cấp điện nước, thoát nước,… ) nên đầu tư ổn định lâu dài hay chỉ tạm thời? theo cấp độ/quy chuẩn nào? Khi mùa lũ lớn, nhất là những diễn biến tiêu cực của BĐKH, kịch bản ứng phó như thế nào? Những công trình xây dựng kiên cố, cao tầng đã có và sẽ xây dựng trong diện tích bán ngập (hành lang thoát lũ) đang được điều chỉnh theo quy chuẩn an toàn như thế nào?
(3) Hầu hết các con sông chảy qua thành phố trên thế giới đã có những tuyến đường chạy hai bên bờ sông. Tại các thành phố khoanh vùng bảo tồn sinh thái tự nhiên bờ sông thì cũng khéo léo bố trí đường bao kết hợp kè chắn nước (phòng khi nước dâng cao) hoặc làm đường trên cao cho an toàn. Quy hoạch sông Hồng cũng có thể tham khảo học tập, vừa đảm bảo an toàn phòng chống ngập lũ vừa tăng cường giao thông đô thị.
Nhóm chuyên gia hợp tác quốc tế City Sollutuon đã đăng ký giải pháp phát triển các tuyến giao thông trên cao chạy song song với Sông Hồng kết hợp với 3 lớp đê bê tông ngăn nước lũ dâng, kết hợp với các khu định cư tập trung an toàn trong 2 mùa lũ cạn và công viên tự nhiên bãi giữa sông Hồng: mùa cạn là công viên lớn, mùa lũ là thao trường huấn luyện cứu hộ cứu nạn, hy vọng giải pháp này sớm nhận được sự ủng hộ của các cấp quản lý.

Không gian di sản và các cảnh quan hiện hữu Hồ Gươm (TP Hà Nội) cần được tính đến trong quy hoạch phát triển

Quy hoạch Hồ Gươm: bảo vệ di sản kiến trúc và lịch sử văn hóa không chỉ bằng các quy định không gian mà cần các công cụ tài chính đủ mạnh
Nếu hai bên bờ sông Hồng còn bất cập trong ứng xử với không gian đô thị chính thức và phi chính thức, cách tiếp cận quy hoạch sao cho thích ứng với BĐKH, thì tình huống quản lý không gian kiến trúc trong phát triển quanh khu vực Hồ Gươm lại đối mặt với thách thức khác.
Quy hoạch chung đưa ra mục tiêu phát triển kinh tế khu trung tâm, tăng cường bảo vệ di sản kiến trúc có giá trị lịch sử văn hóa tại khu phố cổ và quanh Hồ Gươm, nhưng cũng cần phải thích ứng với sức hút ngày càng mạnh mẽ do gia tăng phát triển kinh tế du lịch, những làn sóng đầu tư BĐS tiến sâu vào trong nội thành. Quy hoạch chung Hà Nội đã đưa ra những nguyên tắc bảo vệ và những điều lệ khá chặt chẽ trong việc bảo tồn, phát huy giá trị cảnh quan lịch sử và di sản kiến trúc trong khu phố cổ cũ quanh Hồ Gươm và vùng phụ cận. Nhưng khi lập quy hoạch chi tiết khu vực này luôn vấp phải những khó khăn, trở ngại bởi các công trình BĐS quy mô lớn luôn đe dọa phá vỡ những nguyên tắc bảo tồn trong quy hoạch chung đã đặt ra. Ngày càng nhiều công trình cao tầng, các trung tâm dịch vụ, các khách sạn, cửa hàng, các trung tâm thương mại, đã được đầu tư xây dựng chen chúc trong khu vực quanh hồ trong thời gian qua, là nguyên nhân làm tăng dân số và tăng đột biến số lượng khách du lịch, đồng thời cũng ảnh hưởng đến nguyên tắc về bảo tồn và văn hóa lịch sử. Xét về khía cạnh phát triển kinh tế du lịch, những nhà đầu tư có tầm nhìn và họ cũng đã thực hiện thủ tục phù hợp, những công trình mà họ đầu tư đã giúp cải thiện bộ mặt kinh tế và du lịch tại Hà Nội. Thế nhưng, sự việc bắt đầu đi quá xa khi xây dựng công trình quy mô lớn quanh khu Hồ Gươm, vượt ra khỏi những chỉ tiêu mà bản quy hoạch đưa ra. Nói cách khác, nếu quy hoạch tại đây là công cụ hợp thức hóa cho những dự án này thì thực tế quy hoạch phát triển đô thị đang ở tình trạng “chạy theo” chứ không phải định hướng nó đúng với quy tắc bảo tồn không gian văn hóa lịch sử. Đối mặt với tình trạng này, những người làm quy hoạch và quản lý đô thị đều rất bị động và lúng túng, từ đó để lại những cuộc tranh luận với xã hội, dẫn đến sự thiếu tin tưởng vào tính nghiêm túc của Hồ sơ quy hoạch cũng như những văn bản pháp luật liên quan.
Đối với Hồ Gươm, nên chăng bên cạnh những bản quy hoạch với các chỉ tiêu hình học, cần đưa ra những điều kiện, công cụ, nguyên tắc tài chính để điều chỉnh các hoạt động liên quan. Đối với tất cả những dự án phá vỡ quy hoạch, nhà đầu tư phải có trách nhiệm tuyệt đối trong việc đầu tư đồng bộ lại cho cả vùng để tái cân bằng lại khu vực. Thay cho công cụ hành chính khô cứng, cần có thêm những công cụ tài chính đủ mạnh và được đưa ra thảo luận rộng rãi mới có thể hạn chế khai thác quá mức trong những khu vực vốn được coi là tài sản chung của cả cộng đồng xã hội, đã được thống nhất ý chí cao cần bảo tồn, bảo vệ. Như vậy, Quy hoạch chung thực sự phát huy vai trò là khung pháp lý cụ thể, phục vụ cho việc định hướng và quản lý phát triển đô thị một cách bền vững./.

Trần Huy Ánh & Nguyễn Ngọc Diệp