Đánh giá thực thi quy hoạch chung TP Hồ Chí Minh

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Đánh giá thực thi quy hoạch có vai trò quan trọng đối với việc lập quy hoạch trong tương lai,việc điều chỉnh kịp thời quy hoạch trong bối cảnh kinh tế – xã hội luôn thay đổi và việc điều chỉnh / ban hành các chính sách thực thi quy hoạch. Trong khuôn khổ bài viết này, các vấn đề của đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương được đúc kết từ thực tiễn của Thành phố Hồ Chí Minh, đó là cần đánh giá đầy đủ về nguồn lực, hiệu quả và tác động chứ không chỉ tập trung đánh giá hoạt động triển khai và kết quả của thực thi quy hoạch; phân nhóm các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch để có thể phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số, và lồng ghép việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương vào khung đánh giá tích hợp của hệ thống quy hoạch cấp tỉnh.

Vì sao cần phải đánh giá thực thi quy hoạch?

Đánh giá quy hoạch là đánh giá về nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động dự kiến đạt được / đã đạt được từ quá trình thực thi quy hoạch dự kiến sẽ diễn ra / đã diễn ra. Đánh giá quy hoạch thường được chia thành ba loại: Đánh giá trước quá trình thực thi quy hoạch (ex-ante evaluation), còn được gọi là đánh giá dự báo, được thực hiện trong giai đoạn lập quy hoạch; Đánh giá trong quá trình thực thi (on-going evaluation), còn được gọi là đánh giá giữa kỳ, được thực hiện trong kỳ quy hoạch, nhằm rút kinh nghiệm cho việc thực thi quy hoạch trong giai đoạn tiếp theo; Đánh giá sau quá trình thực thi (ex-post evaluation), còn được gọi là đánh giá cuối kỳ, được thực hiện sau khi kỳ quy hoạch kết thúc, nhằm nhận định về sự thành công của quy hoạch.

Đánh giá thực thi quy hoạch bao gồm đánh giá giữa kỳ và đánh giá cuối kỳ. Đánh giá thực thi quy hoạch có vai trò quan trọng đối với: việc lập quy hoạch trong tương lai; việc điều chỉnh kịp thời quy hoạch trong bối cảnh kinh tế – xã hội luôn thay đổi; và điều chỉnh / ban hành các chính sách trong thực thi quy hoạch.

Trong thực tế, đánh giá thực thi quy hoạch ít được quan tâm nghiên cứu và thực hiện hơn so với đánh giá trước quá trình thực thi quy hoạch, nguyên nhân được cho là: Đánh giá thực thi quy hoạch có tính phức tạp, do các liên quan đến tính đa biến và tính tương tác của kết quả, hiệu quả, tác động của việc thực thi quy hoạch (nguyên nhân khách quan) và do tính chính xác của các phương pháp đánh giá thực thi quy hoạch (nguyên nhân chủ quan); Đánh giá dự báo quy hoạch thường do tư vấn lập quy hoạch thực hiện, gắn với quyền lợi và trách nhiệm cụ thể trong hợp đồng lập quy hoạch; trong khi đó, đánh giá thực thi quy hoạch thường do chính quyền các cấp thực hiện, kết quả đánh giá thực thi quy hoạch liên quan trực tiếp đến trách nhiệm của chính quyền các cấp nên có tính nhạy cảm cao.

Cơ sở pháp lý của việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng chung thành phố trực thuộc trung ương

Các thành phố trực thuộc trung ương là các khu vực đô thị hóa trọng điểm nhằm phục vụ phát triển kinh tế – xã hội của cả nước; do đó, việc lập, thực thi và đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng chung của thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng. Cơ sở pháp lý của việc đánh giá thực thi quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương bao gồm:

• Điều 15 của Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Quy hoạch xây dựng phải được định kỳ rà soát quá trình thực hiện (05 năm đối với quy hoạch chung kể từ ngày quy hoạch xây dựng được phê duyệt) do Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện và báo cáo bằng văn bản với cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch xây dựng”.
• Điều 2 của Nghị định số 44/2015/NĐ-CP ngày ngày 06 tháng 5 năm 2015 của Chính phủ quy định về rà soát quy hoạch (được xem như đánh giá quy hoạch giữa kỳ):
• Rà soát quy hoạch xây dựng nhằm kiểm soát, đánh giá tình hình triển khai thực hiện theo quy hoạch được duyệt và là một trong những căn cứ để quyết định việc điều chỉnh quy hoạch.
• Nội dung báo cáo rà soát quy hoạch xây dựng bao gồm:
• Rà soát tình hình lập, triển khai các quy hoạch có liên quan, các dự án đầu tư xây dựng theo quy hoạch xây dựng được duyệt và kế hoạch thực hiện quy hoạch.
• Đánh giá các mục tiêu đã thực hiện, các tác động, hiệu quả của việc thực hiện theo quy hoạch được duyệt.
• Phân tích những yếu tố mới trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng và phát triển kinh tế – xã hội tại khu vực lập quy hoạch.
• Các kiến nghị và đề xuất.
• Hồ sơ báo cáo rà soát quy hoạch xây dựng gồm: văn bản báo cáo, bản vẽ in màu tỷ lệ thích hợp, các văn bản pháp lý có liên quan.
• Điều 46 của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 có quy định về rà soát quy hoạch đô thị:
• Quy hoạch đô thị phải được định kỳ xem xét, rà soát, đánh giá quá trình thực hiện để kịp thời điều chỉnh phù hợp với tình hình phát triển kinh tế – xã hội trong từng giai đoạn. Thời hạn rà soát định kỳ đối với quy hoạch chung, quy hoạch phân khu là 5 năm, quy hoạch chi tiết là 3 năm, kể từ ngày quy hoạch đô thị được phê duyệt.
• Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm rà soát quy hoạch đô thị đã được phê duyệt.
• Kết quả rà soát quy hoạch đô thị phải được báo cáo bằng văn bản với cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch đô thị.
• Điều 6 Khoản 1 Mục a của Thông tư số 12/2016/TT-BXD ngày 29 tháng 6 năm 2016 của Bộ Xây dựng quy định: hồ sơ của đồ án quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương có nội dung “đánh giá công tác quản lý, thực hiện theo quy hoạch được duyệt”.

Như vậy, tại thời điểm hiện tại, đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương là yêu cầu pháp lý mang tính bắt buộc, được thực hiện giữa kỳ (theo định kỳ 5 năm) và cuối kỳ (khi lập mới quy hoạch cho kỳ tiếp theo), do Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương tổ chức thực hiện và báo cáo Thủ tướng Chính phủ, bao gồm các nội dung đánh giá về các hoạt động triển khai, các kết quả đạt được, hiệu quả, tác động của việc thực thi quy hoạch.

Thực trạng đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh

Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố trực thuộc trung ương lớn nhất cả nước từ năm 1975. Sau thời điểm trên, có 3 đồ án quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh được lập và phê duyệt:

• “Quy hoạch tổng thể xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010” (gọi tắt là Quy hoạch 1993), được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 20-TTg ngày 16 tháng 01 năm 1993.
• “Điều chỉnh Quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020” (gọi tắt là Quy hoạch 1998) được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 123/1998/QĐ-TTg ngày 10 tháng 7 năm 1998.
• “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” (gọi tắt là Quy hoạch 2010) được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 06 tháng 01 năm 2010.

Hình 1. Quy hoạch 1993, Quy hoạch 1998 và Quy hoạch 2010 – nguồn: tác giả

Thực trạng việc đánh giá thực thi các đồ án quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh được mô tả như sau.

Đánh giá Quy hoạch 1993

Chỉ trong một thời gian ngắn sau khi được phê duyệt, Quy hoạch 1993 lại được tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh, bắt đầu từ năm 1996. Lý do điều chỉnh được nêu trong Báo cáo thuyết minh đồ án Quy hoạch 1998: “tình hình kinh tế – xã hội của Thành phố có nhiều chuyển biến, tốc độ tăng trưởng năm 1995 gấp 1,84 lần so với năm 1990, bình quân mỗi năm tăng 12.6%, GDP đầu người đạt trên 4 lần so với bình quân cả nước”. Với thời gian thực thi ngắn (hơn 3 năm) từ khi được phê duyệt đến khi bắt đầu được điều chỉnh, việc đánh giá thực thi Quy hoạch 1993 không được tiến hành trong quá trình lập Quy hoạch 1998.

Đánh giá Quy hoạch 1998

Báo cáo “Đánh giá thực hiện quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh 1998 (giai đoạn 1998-2005)”

Để có cơ sở xây dựng nhiệm vụ điều chỉnh Quy hoạch 1998, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã tổ chức thực hiện Báo cáo “Đánh giá thực hiện quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh 1998 (giai đoạn 1998-2005)” vào năm 2006, với các nội dung sau:

• Mục tiêu đánh giá thực thi quy hoạch:
• Xác định mức độ chính xác trong dự báo quy hoạch;
• Xác định các nội dung quy hoạch đã được thực hiện, thực hiện tốt hay chưa tốt;
• Xác định các nội dung quy hoạch chưa được thực hiện, nguyên nhân;
• Rút ra các bài học kinh nghiệm để phục vụ việc điều chỉnh quy hoạch trong giai đoạn sắp tới.
• Phương pháp đánh giá thực thi quy hoạch được sử dụng: phương pháp so sánh và phân tích các số liệu thống kê, phương pháp chuyên gia, phương pháp nội suy và chẩn đoán.
• Nội dung đánh giá: mục tiêu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 1998-2005; dân số và phân bố dân cư; các chỉ tiêu kinh tế – kỹ thuật chủ yếu; sử dụng đất đai; các cơ sở kinh tế; các cơ sở hạ tầng xã hội; các cơ sở hạ tầng kỹ thuật; tác động môi trường; công tác lập quy hoạch cấp dưới, công tác thực hiện và quản lý hệ thống quy hoạch; kiến trúc cảnh quan
• Các vấn đề rút ra từ thực tiễn.
• Kiến nghị hướng điều chỉnh Quy hoạch 1998.

Báo cáo tập hợp khá đầy đủ các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch, nhưng chưa được sắp xếp vào 5 nhóm (nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động) để phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả”.

Báo cáo “Nghiên cứu điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025”

Báo cáo “Nghiên cứu điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” do Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh – Nikken Seikei thực hiện hoàn thành vào năm 2007 dưới sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. Phần 2 của Báo cáo này (Viễn cảnh nghiên cứu nhìn từ hiện trạng quy hoạch đô thị và quy hoạch chung cũ) có nội dung đánh giá thực thi giữa kỳ đối với Quy hoạch 1998.

• Nội dung đánh giá: phân tích hiện trạng đô thị (tình hình liên kết vùng; tình hình đô thị hóa; hiện trạng giao thông; thực trạng phát triển kết cấu hạ tầng; hệ thống quy hoạch và phát triển đô thị); từ những phân tích đó, đánh giá những bất cập của Quy hoạch 1998.
• Các vấn đề rút ra từ thực tiễn: các vấn đề riêng của Quy hoạch chung 1998 và các vấn đề mang tính hệ thống của Quy hoạch chung 1998.
• Các quan điểm sửa đổi từ đánh giá Quy hoạch 1998.

Trong báo cáo này, việc đưa ra các luận điểm về tình hình thực thi quy hoạch chủ yếu dựa phân tích định tính và nghiên cứu một số trường hợp, ít dựa vào các số liệu thống kê của toàn Thành phố. Báo cáo tập hợp khá đầy đủ các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch, nhưng chưa được sắp xếp vào 5 nhóm (nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động) để phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả”.

Đánh giá Quy hoạch 2010

Thực hiện chỉ đạo của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh từ tháng 3 năm 2015, Sở Quy hoạch – Kiến trúc chủ trì, phối hợp với các Sở ngành và Ủy ban nhân dân các quận huyện thực hiện việc rà soát, đánh giá việc thực hiện Quyết định 24/QĐ-TTg ngày 24 tháng 01 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” (được báo cáo sơ bộ tại Công văn 4162/SQHKT-QHC ngày 05 tháng 11 năm 2015) nhằm đánh giá những mặt được và chưa được trong việc thực hiện 10 nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh nêu tại Điều 2 của Quyết định 24/QĐ-TTg. Việc đánh giá trên tập trung vào các hoạt động triển khai nhằm thực thi quy hoạch, chưa đánh giá cụ thể về nguồn lực cho các hoạt động triển khai và chưa đề cập đến các kết quả, hiệu quả, tác động của việc thực thi quy hoạch.

Ngoài ra, trong năm 2015, Sở Quy hoạch – Kiến trúc đã lập báo cáo tổng quan về công tác lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 1975 đến nay và một số nhiệm vụ trọng tâm trong những năm tới (được kèm theo Công văn 4162/SQHKT-QHC ngày 05 tháng 11 năm 2015). Liên quan đến nội dung đánh giá thực thi quy hoạch, báo cáo tập trung vào các hoạt động triển khai theo định hướng của Quy hoạch 1993, Quy hoạch 1998 và Quy hoạch 2010.

Các vấn đề đặt ra trong đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương

Từ trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian qua, một số vấn đề trong đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương được rút ra sau đây.

Cần đánh giá đầy đủ về nguồn lực, hiệu quả và tác động chứ không chỉ tập trung đánh giá các về hoạt động triển khai và kết quả của thực thi quy hoạch

Các nguồn lực chính được sử dụng trong thực thi quy hoạch là: đất đai, tài chính và con người (dân số, bộ máy thực thi quy hoạch, …). Hầu hết các báo cáo đánh giá thực thi quy hoạch không đánh giá các nguồn lực đã được sử dụng trong thực thi quy hoạch, nhất là nguồn lực tài chính. Do đó, trong việc điều chỉnh quy hoạch và lập mới quy hoạch cho kỳ sau, các nhà lập quy hoạch vẫn chưa nhận định đầy đủ và khắc phục bất cập liên quan đến việc đưa ra các mục tiêu quy hoạch vượt quá khả năng cho phép của nguồn lực có thể huy động được.

Các hiệu quả và tác động của việc thực thi quy hoạch là những hệ quả mang tính ngắn hạn, trung hạn, dài hạn của các kết quả thực thi quy hoạch. Đánh giá hiệu quả và tác động của việc thực thi quy hoạch sẽ làm rõ chất lượng quy hoạch, làm rõ sự đóng góp của kết quả thực thi quy hoạch vào hiệu quả phát triển đô thị và tác động kinh tế – xã hội – môi trường của đô thị.

Cần phân nhóm các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch để có thể phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số

Thực tế đánh giá thực thi quy hoạch chung tại Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chưa được phân nhóm một cách hợp lý để có thể phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số này. Theo nội dung Điều 2 của Nghị định số 44/2015/NĐ-CP và các bài học kinh nghiệm ở các đô thị khác (Ge & Ning, 2012; National Treasury of South Africa, 2010; …), các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch cần được xếp vào 5 nhóm: nhóm nguồn lực; nhóm hoạt động triển khai; nhóm kết quả; nhóm hiệu quả (mang tính ngắn hạn); và nhóm tác động (mang tính trung hạn và dài hạn).

Hình 2. Phân nhóm các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch – nguồn: tác giả

Quan hệ giữa các nhóm chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch trên mang tính “nguyên nhân – hệ quả”: việc đạt được các chỉ số của nhóm trước là điều kiện tiên quyết cho việc đạt được các chỉ số của nhóm sau; việc phân tích các quan hệ này sẽ giúp nhận dạng rõ các bất cập trong thực thi quy hoạch.

Cần lồng ghép việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương vào khung đánh giá tích hợp của hệ thống quy hoạch cấp tỉnh

Hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương bao gồm:

• Quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội cấp tỉnh.
• Các quy hoạch tuân thủ định hướng và triển khai chi tiết nội dung của quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội: (i) quy hoạch chung xây dựng; (ii) quy hoạch bảo vệ môi trường và sử dụng tài nguyên (trong đó có quy hoạch sử dụng đất) cấp tỉnh; (iii) quy hoạch ngành – lĩnh vực – sản phẩm cấp tỉnh.

Các quy hoạch trong hệ thống trên có các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chung do có những đối tượng được điều chỉnh chung (xem Hình 3).

Do đó, cần có một khung đánh giá cho hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương, được hình thành từ việc tích hợp các bộ chỉ số đánh giá thực thi của từng loại quy hoạch cấp tỉnh (bao gồm quy hoạch chung xây dựng) trên nguyên tắc: các bộ chỉ số đánh giá thực thi này gắn kết với nhau bằng các chỉ số chung.

Tài liệu tham khảo

Ge H. & Ning Z. (2012). Implementation Performance Evaluation on Land Use Planning: A Case of Chengdu, China, Cross-Cultural Communication, 8(4), 2012: 34-38.

National Treasury of South Africa (2010). Framework for Strategic Plans and Annual Performance Plans. Pretoria.

Sở Quy hoạch – Kiến trúc Thành phố Hồ Chí Minh – DPA (2015). Báo cáo rà soát, đánh giá việc thực hiện Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 24 tháng 01 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025”.

Sở Quy hoạch – Kiến trúc Thành phố Hồ Chí Minh – DPA (2016). Báo cáo về công tác lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và một số nhiệm vụ trọng tâm trong những năm tới.

Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh – HCMPC (2006). Đánh giá thực hiện quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh 1998 (giai đoạn 1998-2005).

Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh & Nikken Seikkei (2007). Nghiên cứu điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025.

Phạm Trần Hải  – Viện Nghiên cứu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh