Luật Quy hoạch vẫn còn trầm luân

TCKTVN 236 – Luật Quy hoạch đã được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 24/11/2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019. Tiếp theo, Luật số 35/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch được Quốc hội khóa XIV, Kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 20/11/2018 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019. Đến ngày 07/5/2019, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2019/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Theo đó, Luật Quy hoạch chính thức đi vào cuộc sống nhưng thực tế vẫn còn rất nhiều trắc trở hay nói cách khác Luật Quy hoạch vẫn còn trầm luân.

Phương pháp lập quy hoạch theo quy định của Luật tích hợp đa ngành theo xu hướng quốc tế, hiện đại, nhất quán và hiệu quả

Nhận thức chung

Một số điểm mới quan trọng nhất của Luật Quy hoạch

(i) Phân chia lại hệ thống quy hoạch quốc gia (Điều 5), gồm 05 loại: (1) Quy hoạch cấp quốc gia bao gồm quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia; (2) Quy hoạch vùng; (3) Quy hoạch tỉnh; (4) Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định); (5) Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

(ii) Phương pháp tiếp cận: Mang tính tổng hợp, phối hợp đồng bộ giữa các ngành nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững. (Điều 3).

(iii) Loại bỏ tính nhiệm kỳ (Điều 4).

Một số ưu điểm nổi bật của Luật Quy hoạch

(i) Thể chế hóa việc tích hợp, liên kết, đa ngành, đa lĩnh vực, tổng hợp khi thực hiện quy hoạch một cách rõ nét nhất. Cụ thể, từ rất nhiều quy hoạch tích hợp thành 05 loại quy hoạch. Thực ra, việc tích hợp, liên kết, đa ngành, đa lĩnh vực, tổng hợp cũng đã được thực hiện từ lâu. Nhưng do tính bắt buộc không chặt chẽ, tính cục bộ chuyên ngành trội hơn và tính kiểm tra, giám sát cũng ít hơn nên cũng đã tồn tại nhiều hạn chế: nhiều quy hoạch, chồng chéo; tính tích hợp, liên kết, liên ngành kém.

(ii) Đặt tính thống nhất cao và đồng bộ trong quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng với quy hoạch các ngành;
Bổ sung sự tham gia, tham vấn của cộng đồng, doanh nghiệp và người dân nhằm tăng vai trò giám sát của họ đối với quá trình thực thi quy hoạch.

(iii) Luật Quy hoạch quy định rõ việc yêu cầu công bố công khai, cung cấp thông tin về tất cả các loại quy hoạch sau khi được phê duyệt, đồng thời quy định cụ thể người chịu trách nhiệm về tính chính xác của thông tin.

(iv) Tinh giản hệ thống văn bản pháp luật, rút lại chỉ còn 02 văn bản luật từ 95 luật và pháp lệnh về quy hoạch hiện có.

(v) Giảm số lượng quy hoạch phải lập từ tổng số 19.285 quy hoạch xuống còn 11.413. Trong đó, giảm 97%, từ 4.362 quy hoạch được lập cho cấp quốc gia, cấp vùng, cấp tỉnh xuống còn 110 quy hoạch; Quy hoạch ở cấp quốc gia giảm từ 270 xuống còn 41 quy hoạch; Quy hoạch ở cấp vùng giảm từ 76 còn 06 quy hoạch; Quy hoạch ở cấp tỉnh giảm từ 3.308 xuống còn 63 quy hoạch; Đồng thời loại bỏ 708 Quy hoạch tổng thể ở cấp huyện do được tích hợp vào quy hoạch tỉnh.

(vi) Quy hoạch chung thống nhất trên dưới, được tích hợp đa ngành lại, các bên sẽ cùng nhau tìm tiếng nói chung trên cơ sở lợi ích chung của quốc gia.

(vii) Phương pháp lập quy hoạch tích hợp đa ngành theo xu hướng quốc tế, hiện đại, nhất quán và hiệu quả.

(viii) Luật Quy hoạch với quy định về hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quy hoạch quốc gia trên nền bản đồ số sẽ tạo kênh cung cấp thông tin quy hoạch thống nhất, chính thống và tin cậy.

Hiện nay luật và nghị định về quy hoạch còn quy định khá mơ hồ về quy hoạch nào làm việc gì

Một số vấn đề còn tồn tại của Luật Quy hoạch

(i) Quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh là những quy hoạch tích hợp tất cả các ngành, lĩnh vực rất rộng, hầu như các cơ quan tư vấn của Việt Nam hiện nay đều chỉ thực hiện được một hoặc một vài lĩnh vực, không có khả năng thực hiện hoàn chỉnh một quy hoạch. Do đó, việc liên danh để thực hiện 01 dự án lập quy hoạch là gần như tất yếu. Từ đó đặt ra vấn đề kết nối các đơn vị tư vấn trong liên danh để có thống nhất chung ý tưởng lập quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực cần sự trao đổi và bàn bạc rất chi tiết, cần nhiều thời gian, trong khi, thời gian lập quy hoạch thì ngắn, ép rút tiến độ do việc chuẩn bị hồ sơ thầu, kết nối với nhau.

(ii) Theo quy định của Luật tại Điều 20 thì căn cứ để lập quy hoạch là chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực trong cùng giai đoạn phát triển. Tuy nhiên, điều này tồn tại một số bất cập:

– Hiện nay chưa có luật hay văn bản pháp luật nào quy định về xây dựng chiến lược phát triển (tương tự như Luật Quy hoạch). Cho nên việc xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội hay chiến lược ngành có thể khác nhau (về nội dung, kết cấu, mục tiêu) tùy thuộc vào đơn vị thực hiện. Vì vậy sẽ thiếu căn cứ chặt chẽ để lập quy hoạch.

– Để có căn cứ lập quy hoạch, trước hết cần phải có chiến lược; Tuy nhiên, các chiến lược đã lập hiện nay có tầm nhìn chưa đồng bộ giữa các ngành về nội dung và tầm nhìn chiến lược. Vì vậy không thể đồng bộ với tầm nhìn của quy hoạch được quy định theo luật.

(iii) Về nội dung quy hoạch

Hiện nay các quy định khá cứng nhắc.

– Chỉ nên quy định cứng nội dung trong quy hoạch tổng thể quốc gia.

– Nội dung cho các quy hoạch ngành quốc gia, nên quy định mềm dẻo và có tính mở hơn. Vì nếu quy định như hiện nay, khi thực hiện quy hoạch buộc phải bám sát theo các nội dung được quy định trong luật; Tuy đầy đủ về tổng thể nhưng lại không đáp ứng được yêu cầu về mặt kỹ thuật chuyên môn sâu của một đồ án quy hoạch ngành.

(iv) Việc triển khai thực hiện quy hoạch

– Theo quy định trong luật là sử dụng vốn đầu tư công. Tuy nhiên, khi triển khai thực tế hiện nay tất cả các Bộ, ngành đều vướng mắc về nguồn vốn để thực hiện cho các quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành. Mặc dù Luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành từ 01/01/2019 nhưng đến nay chưa triển khai được các quy hoạch kỹ thuật, chuyên ngành.

– Việc đảm bảo tính đồng bộ giữa các quy hoạch là khó thực hiện: Ví dụ như thứ tự phải lập Quy hoạch tổng thể quốc gia, sau đến là quy hoạch các ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh (bao gồm rất nhiều loại quy hoạch…) rất khó làm đồng bộ được.

(v) Về phân định giữa các tầng bậc

Hiện nay luật và nghị định về quy hoạch còn khá mơ hồ về quy hoạch nào làm việc gì. Vì vậy sẽ dẫn tới việc lập quy hoạch ở cấp trên sẽ đôi khi quyết định quá sâu xuống cấp dưới, quy hoạch cấp dưới sẽ đôi khi vi phạm cấp trên…

(vi) Đối với quy hoạch các tỉnh

Theo quy định của Luật Quy hoạch, quy hoạch tỉnh cần tuân theo các quy hoạch cấp trên: quy hoạch quốc gia và quy hoạch vùng. Tuy nhiên, việc lập quy hoạch tỉnh hiện nay trong hoàn cảnh các quy hoạch cấp trên chưa được phê duyệt, dẫn đến thiếu các cơ sở pháp lý để xác định định hướng phát triển của tỉnh của vùng.

Đây là quy hoạch thực hiện lần đầu theo Luật Quy hoạch nên trình tự, thủ tục, cách thức còn bỡ ngỡ, chưa có kinh nghiệm trong khi thời gian thực hiện quy hoạch ngắn. Hướng dẫn thực hiện lập quy hoạch của Bộ Kế hoạch & Đầu tư và các Bộ khác trong việc tích hợp các nội dung các ngành, lĩnh vực cũng chưa đầy đủ.

(vii) Vấn đề dự báo

Hiện nay chưa có hướng dẫn thống nhất phương pháp dự báo phát triển trong tương lai đến 2030-2050.

Đối với hợp phần thủy lợi, phòng chống thiên tai, tài nguyên nước: Do tính chất lập quy hoạch theo phạm vi lưu vực sông nên gặp khó khăn khi lập quy hoạch tỉnh mà chưa có quy hoạch lưu vực sông cũng như các vấn đề có tính chất liên tỉnh. Kinh phí cho việc lập phương án phát triển ngành hạ tầng kỹ thuật trong quy hoạch tỉnh chưa tính đến các chi phí kỹ thuật chuyên ngành như khảo sát kỹ thuật, lập mô hình toán…

Tình hình dịch bệnh Covid-19 tạo ra những khó khăn khách quan trong quá trình lập quy hoạch: hạn chế trong đi thực tế địa phương, nắm tình hình, tham vấn ý kiến, làm việc trực tiếp… Vì đa ngành, đa lĩnh vực nên cần phối hợp, nhưng thực tế phối hợp là vấn đề khó khăn.

Tình hình chung về lập quy hoạch

Theo Báo cáo của Bộ Kế hoạch & Đầu tư, tại Hội nghị trực tuyến toàn quốc về công tác quy hoạch diễn ra vào sáng ngày 19/8/2021. Dự kiến trong năm 2021, sẽ có 19/38 quy hoạch ngành quốc gia, 1/6 quy hoạch vùng, 26/63 quy hoạch tỉnh hoàn thành công tác lập, thẩm định, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt, các quy hoạch còn lại sẽ được hoàn thiện và trình thẩm định trong năm 2022. Khung định hướng quy hoạch quốc gia, dự kiến trình Hội đồng quy hoạch quốc gia xem xét, thông qua vào tháng 10/2021.

Hiện đã có 61/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch. Hai địa phương chưa trình nhiệm vụ lập quy hoạch để thẩm định là Hà Nội và TPHCM.

Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông đang gặp nhiều khó khăn do thiếu các quy định về trình tự lập, thẩm định, phê duyệt

Minh chứng cụ thể về mối quan hệ giữa Luật Quy hoạch và luật tài nguyên nước

Trước khi có Luật Quy hoạch

Giai đoạn trước khi luật Luật Tài nguyên nước năm 2012 có hiệu lực (01/01/2013)

Các quy hoạch tài nguyên nước được triển khai thực hiện căn cứ Luật Tài nguyên nước năm 1998, tuy nhiên trong Luật này chưa có quy định cho quy hoạch tài nguyên nước, do vậy các quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh chưa được lập trong giai đoạn này.

Sau khi Luật Tài nguyên nước năm 2012 có hiệu lực (ngày 01/01/2013 đến năm 2018)

– Về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên nước quốc gia được Bộ Tài nguyên & Môi trường chủ trì xây dựng: Thông tư Quy định kỹ thuật lập quy hoạch lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh (Thông tư số 42/2015/TT-BTNMT); Thông tư Quy định định mức kinh tế kỹ thuật; Đơn giá lập quy hoạch. Như vậy, trong giai đoạn này hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến quy hoạch tài nguyên nước tương đối đầy đủ từ Luật – Thông tư Quy định kỹ thuật – Thông tư Quy định định mức kinh tế kỹ thuật và Đơn giá lập quy hoạch.

– Về công tác lập quy hoạch

Giai đoạn này Trung tâm được Bộ Tài nguyên & Môi trường giao triển khai xây dựng các quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông: Bằng Giang – Kỳ Cùng, Srêpôk đã hoàn thành năm 2018; quy hoạch tài nguyên nước sông Cửu Long, Hồng – Thái Bình đang triển khai lập quy hoạch.

Sau khi có Luật Quy hoạch

Theo quy định tại Điều 5 của Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến quy hoạch sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tài nguyên nước, quy định quy hoạch về tài nguyên nước, bao gồm: (1) Quy hoạch tài nguyên nước là quy hoạch ngành quốc gia; (2) Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh là quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành; (3) Quy hoạch bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn nước liên quốc gia là quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành.

Những tác động của Luật Quy hoạch và Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến quy hoạch

– Các quy định

Sau khi Luật Quy hoạch và Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến quy hoạch có hiệu lực 01/01/2019, các văn bản quy định liên quan đến quy hoạch tài nguyên nước đều phải sửa đổi (Hệ thống các quy định liên quan đến quy hoạch tài nguyên nước cơ bản đầy đủ từ Thông tư hướng dẫn kỹ thuật; Định mức kinh tế – kỹ thuật; Đơn giá lập, điều chỉnh quy hoạch, đến nay tất cả đều hết hiệu lực)

– Các quy hoạch đang triển khai

Năm 2018, Trung tâm đã hoàn thành 02 quy hoạch tài nguyên nước Bằng Giang – Kỳ Cùng; lưu vực sông Srêpôk đang thực hiện quy trình thẩm định, phê duyệt quy hoạch thì phải dừng lại do thay đổi thẩm quyền phê duyệt quy hoạch và bổ sung một số nội dung như đánh giá môi trường chiến lược. Đối với 02 quy hoạch đang triển khai như sông Hồng – Thái Bình, Cửu Long cũng phải điều chỉnh Nhiệm vụ lập quy hoạch.

Một số kết quả của quy hoạch về tài nguyên nước

– Sửa đổi, bổ sung các văn bản:

Trung tâm đã xây dựng và trình Bộ Tài nguyên & Môi trường ban hành Thông tư quy định lập quy hoạch tổng hợp lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh và Định mức kinh tế – kỹ thuật.

– Về các quy hoạch

Trung tâm đã hoàn thiện và chuẩn bị hồ sơ để Bộ Tài nguyên & Môi trường trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt 03 Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông Bằng Giang – Kỳ Cùng, Srêpôk, Sê San trong tháng 9/2021.

Sau khi Luật Quy hoạch được ban hành, công tác lập quy hoạch về tài nguyên nước còn nhiều khó khăn, bất cập

Những vướng mắc, khó khăn cần tiếp tục cần tháo gỡ cho quy hoạch tổng hợp lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh

(i) Chưa có quy định chi tiết việc lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch cho các quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành của lĩnh vực tài nguyên nước dẫn đến quá trình lập, thẩm định, trình phê duyệt quy hoạch còn lúng túng và tính pháp lý của các hồ sơ chưa đầy đủ;

(ii) Chưa có đơn giá cho lập, điều chỉnh quy hoạch dẫn đến việc thanh toán, tiền lương, công lao động cho người thực hiện rất khó khăn do phải chấm công đúng với định biên lao động trong định mức kinh tế – kỹ thuật và thực thanh, thực chi với các chi phí khác;

(iii) Nguồn vốn lập quy hoạch tài nguyên nước trước khi có Luật Quy hoạch là nguồn sự nghiệp kinh tế sau khi có Luật Quy hoạch bố trí là nguồn đầu tư công. Đến nay chưa rõ kinh phí sẽ được bố trí là nguồn nào dẫn đến các quy hoạch tổng hợp lưu vực sông như Hồng – Thái Bình, Cửu Long đang phải triển khai và dự kiến trình Thủ tướng Chính phủ trong năm 2022 nhưng đến nay vẫn chưa được bố trí kinh phí thực hiện;

(iv) Ngoài những khó khăn do thiếu các quy định về trình tự lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch tổng hợp lưu vực sông, nguồn vốn chưa rõ ràng thì thông tin, số liệu phục vụ cho việc lập quy hoạch gặp rất nhiều khó khăn do các quy hoạch đều đang triển khai lập và chưa được phê duyệt. Trong khi đó có nhiều quy hoạch đã hết hiệu lực do quy định của Luật hoặc đã đến kỳ phải điều chỉnh.

Nhìn chung sau khi Luật Quy hoạch được ban hành đến nay đối với công tác lập quy hoạch về tài nguyên nước lợi chưa thấy nhưng khó khăn, bất cập thì nhiều hơn rất nhiều những điều có thể viết ra.

Lời kết

Bộ Kế hoạch & Đầu tư cần rà soát, đánh giá những vướng mắc và các tồn tại cụ thể nêu ở trên, bàn lại với các ngành, báo cáo Chính phủ, thậm chí thấy cần thiết với cả Quốc hội bổ sung, hiệu chỉnh các văn bản hướng dẫn thực thi để Luật Quy hoạch sớm đi vào cuộc sống./.

TS Tô Văn Trường – Chuyên gia độc lập về tài nguyên nước và môi trường