Luật Quy hoạch: Từ thống nhất cách hiểu đến điều chỉnh thể chế, năng lực thực hiện

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Yêu cầu tích hợp trong lập và thực thi quy hoạch, quy hoạch đô thị và quản lý phát triển là xu hướng chung trên thế giới và việc đưa nguyên tắc cùng quy trình này vào Dự thảo Luật Quy hoạch lần này là tích cực.  Tuy nhiên, tích hợp như thế nào không chỉ cần thống nhất về cách hiểu mà còn cần sự chuẩn bị cho những thay đổi có tính cấu trúc gồm phương pháp quy hoạch, xây dựng năng lực kỹ thuật, và đặc biệt là sắp xếp về thể chế.  Bài viết thảo luận về một số vấn đề cần giải quyết khi đưa nội dung tích hợp vào quy hoạch đô thị nói riêng và hệ thống quy hoạch nói chung ở Việt Nam.

Thành phố Đà Nẵng phát triển nhanh chóng sau khi xây dựng hệ thống quy hoạch tự chủ cấp cơ sở

Cách hiểu về tích hợp trong quản lý phát triển
Khái niệm
Trong lĩnh vực quản lý phát triển, tích hợp có thể hiểu là yêu cầu xem xét đồng thời và tổng hợp các loại hình quy hoạch/vấn đề liên ngành ở các cấp độ khác nhau trên cùng không gian lãnh thổ nhằm lựa chọn giải pháp thực thi, giải quyết thấu đáo mối quan hệ qua lại giữa các ngành (và cả các cấp), giữa lập quy hoạch và thực thi’.
Nếu coi tích hợp là yêu cầu hay nguyên tắc để các bên tham gia trong lập quy hoạch và thực thi phối hợp hành động hướng tới mục tiêu phát triển chung, giảm thiểu mâu thuẫn và chồng chéo, tiết kiệm nguồn lực và thúc đẩy hợp tác thì việc áp dụng nguyên tắc này có thể khác nhau về mức độ và cách thực hiện tùy vào yêu cầu cụ thể. Có những lĩnh vực, những vấn đề có thể cần quy trình phối hợp hay tích hợp ở mức độ thấp, nhưng có những lĩnh vực hoặc vấn đề phải tích hợp một cách sâu sắc và đầy đủ giữa một số ngành và cấp trong suốt quá trình hành động. Tích hợp vì vậy còn là phương pháp tiếp cận trong suốt quá trình quy hoạch và thực thi (Patrik Tornberg, 2011).
Hệ thống quy hoạch áp dụng nguyên tắc tích hợp là hệ thống quy hoạch có tínhmục tiêu và định hướng thực thi (Gerd Turowski, 2002). Tính mục tiêu và thực thi đạt được thông qua quá trình giám sát thích ứng với thực tiễn nhưng vẫn hướng về mục tiêu lâu dài. Hệ thống quy hoạch (không gian) hiện đại coi trọng việc tích hợp để giải quyết đồng bộ các vấn đề, giữa các tổ chức liên quan, và ở các cấp độ không gian. Cơ sở để hệ thống này có thể tích hợp được hiệu quả là duy trì hệ thống chỉ số giám sát và đánh giá chiến lược làm công cụ định hướng mục tiêu và tích hợp giữa lập kế hoạch và giám sát quá trình thực hiện.

Các cấp độ tích hợp trong quy hoạch và quản lý phát triển.

Các yếu tố xem xét để lựa chọn quy trình tích hợp quy hoạch

Nền tảng xã hội để khai thác công nghệ trong quy hoạch tích hợp

Nhu cầu tích hợp trong công tác quy hoạch
Trong bối cảnh phát triển hiện nay, phương pháp tiếp cận tích hợp để giải quyết các bài toán phát triển càng trở nên quan trọng. Xu hướng chuyển sang tiếp cận hệ thống, chiến lược, và tham gia từ những năm 60-70 thế kỷ trước ở phương Tây đã định hình hệ thống quy hoạch mới được áp dụng phổ biến hiện nay trên thế giới hall (Tewdwr Jones Mark Hall Peter, 2011). Có thể tóm lược sự cần thiết đổi mới hệ thống quy hoạch tích hợp hơn trên các căn cứ sau:
• Khu vực đô thị nói riêng hay quốc gia là một hệ thống phức hợp, phụ thuộc lẫn nhau và luôn vận động (Chadwick George, 1978) đòi hỏi quản lý phát triển tích hợp. Việc phân chia các ngành để quản lý hệ thống vốn rất khó rành mạch lại luôn vận động dẫn tới ‘xô lệch’ như chồng chéo về chức năng, xung đột về lợi ích giữa các ngành và khoảng trống về trách nhiệm trong quản lý. Việc bảo vệ mục tiêu và lợi ích của ngành theo ‘thiết kế’ ban đầu hoặc theo ‘thực tế’ thường dẫn tới các ngành và thực thể có trách nhiệm chỉ quản lý trong địa hạt họ đạt lợi ích cao nhất và kết quả là tình trạng cát cứ hay ‘silo’ rất khó tránh khỏi. Nguyên tắc tích hợp là giải pháp cho vấn đề cho quá trình quản lý phải bắt đầu từ quy hoạch.
• Tính bất định của thị trường và bối cảnh phát triển dẫn đến thay đổi về phương pháp quy hoạch tích hợp. Hệ thống phức tạp vận động làm cho nhu cầu không ổn định, tương tác giữa các thành phần luôn biến đổi, và tác động của giải pháp cũng không dễ dự đoán. Từ phía doanh nghiệp, hệ thống ra quyết định đã phải thay đổi theo hướng chiến lược để thích ứng với công nghệ mới, thị trường biến động (Henry Mintzberg, 1994). Khu vực công hoạt động trong cơ chế thị trường cũng phải thay đổi để đối mặt với sự bất định thông qua cách thức phối hợp hành động theo mục tiêu chiến lược. Quá trình quy hoạch gắn kết với quản lý cần có đủ thông tin đã tích hợp để lựa chọn tối ưu.
• Thách thức phát triểnthời đại như phát triển bền vững hay ứng phó biến đổi khí hậu đều là các mục tiêu phát triển tổng hợp cần sự phối hợp nhiều ngành. Phát triển bền vững đòi hỏi các cơ quan quản lý theo lãnh thổ ở không chỉ đô thị mà còn các cấp độ lãnh thổ và từng ngành giải hợp tác chặt chẽ thông qua tích hợp các chiến lược và nguyên tắc phát triển trong lập quy hoạch và thực thi quản lý phát triển vào các cấp độ không gian (European Union, 2007). Sự cần thiết phải tích hợp đặt ra mỗi khi lựa chọn phát triển theo ngành có thể ảnh hưởng đa chiều tới các lĩnh vực khác, đặc biệt là môi trường. Tương tự như vậy, ứng phó với biến đổi khí hậu tác động tới nhiều ngành và lĩnh vực và đòi hỏi phải hợp tác chặt chẽ từ khâu lập quy hoạch và chiến lược, chính sách thực thi.
• Sự phụ thuộc lẫn nhau của một số nhóm ngành đặc thù và các ngành nói chung dẫn tới phải tích hợp sâu giữa một số ngành để có kết quả. Ngày nay càng ít các lĩnh vực hoặc ngành kỹ thuật có thể phát triển độc lập (Booher D. Innes J., 2003). Ùn tắc giao thông không thể chỉ giải quyết từ ngành giao thông mà phải cả quy hoạch đô thị (R. Cervero, 2001). Thách thức ứng phó biến đổi khí hậu hay bảo vệ môi trường đều phụ thuộc rất vào nỗ lực của nhiều ngành khác nhau. Sự phụ thuộc càng cao hay mối quan hệ càng phức tạp và đa chiều, việc tích hợp càng cần sâu và rộng;
• Xu hướng quản trị hiện đại đòi hỏi sự phối hợp tốt hơn. Xu hướng cải cách hành chính hiện nay là phi tập trung hóa, trao quyền tự chủ, và liên kết công tư nhằm phát huy năng lực sáng tạo của chính quyền địa phương (Edgar Pieterse, 2000, Kioe Sheng Yap and R.S. Mohit, 1998, B. Jessop, 2002, J. Coaffee and P. Healey, 2003, UNCRD, 1998). Vấn đề cốt lõi trong hệ thống quản trị (Governance) là hệ thống không cần ‘sở hữu’ nguồn lực nhưng vẫn đạt được kết quả thông qua cơ chế ‘lãnh đạo’ thay vì chỉ đạo và điều hành. Việc phối hợp các bên không lệ thuộc nhau cần hệ thống theo dõi và giám sát tốt hơn, công tác điều phối hiệu quả hơn… tất cả đều dẫn đến lập quy hoạch và thực thi tích hợp hơn.

Những vấn đề cân nhắc trong áp dụng quy hoạch tích hợp
Mô hình và quy trình linh hoạt
Yêu cầu tích hợp trong hệ thống quy hoạch cần linh hoạt phù hợp với yêu cầu. Hệ thống quy hoạch có các yêu cầu và phương pháp tiếp cận tích hợp khác nhau để giải quyết các vấn đề có mức độ phức tạp hoặc yêu cầu chất lượng khác nhau. Căn cứ vào yêu cầu thực tế, có thể có nhiều cấp độ phối hợp khác nhau và tương ứng với cấp độ tích hợp khác nhau. Quy hoạch giao thông và đô thị nhìn chung cần tích hợp ở mức độ cao, nhưng việc tổ chức tích hợp cũng khó có một công thức bởi yêu cầu thực tế của khu vực quy hoạch, năng lực thể chế và cách thức tổ chức bộ máy dẫn đến các cấp độ và cách thức tích hợp khác nhau (Angela Hull, 2005). Tổng kết một số mẫu hình tích hợp trong quy hoạch hiện nay, chúng ta có thể hình dung các mức độ tích hợp trong quy hoạch gồm có:
– Các ngành và các cấp chia sẻ nguồn dữ liệu và có điều phối khi tổng hợp phương án nhưng không yêu cầu thay đổi phương pháp lập các quy hoạch ngành do phải tích hợp.
– Bổ sung thêm yêu cầu điều chỉnh phương pháp lập quy hoạch của từng ngành để tích hợp có hiệu quả.
– Bổ sung yêu cầu thay đổi phương pháp quản lý phát triển của các ngành để tích hợp cả quy hoạch và quá trình thực thi và tích hợp đa ngành.
– Làm cho các ngành và hợp nhất mục tiêu chiến lược, chính sách, và cùng hành động trong các chương trình đồng bộ.
Vì vậy, hệ thống tích hợp không phải giống nhau hoàn toàn về cách thức tích hợp từ trên xuống dưới mà hệ thống sẽ có nhiều mức độ tích hợp cho các khu vực, loại hình khác nhau để chỉ làm những gì thực sự cần thiết và có thể thực thi được. Mức độ tích hợp ở khu vực đô thị lớn, phát triển nhanh sẽ cần tích hợp với chất lượng số liệu khác, quy trình khác so với đô thị nhỏ phát triển chậm; giữa ngành có quan hệ phụ thuộc chặt chẽ với nhau cần tích hợp sâu hơn các lĩnh vực khác (ví dụ giữa giao thông và sử dụng đất). Tất nhiên, yếu tố năng lực và điều kiện thực thi thực tế cũng sẽ ảnh hưởng tới lựa chọn về mức độ tích hợp hoặc lộ trình để tích hợp đầy đủ như mong muốn.

Quy trình thay đổi dẫn đến thể chế thay đổi và kế hoạch thay đổi
Quy trình thực thi tích hợp có nhiều bước và dẫn tới thay đổi cả ở quy trình phối hợp, cơ chế ra quyết định, và sắp xếp thể chế mới. Việc lựa chọn mức độ tích hợp khác nhau dẫn tới điều chỉnh quy trình tích hợp của từng ngành và từng loại đồ án. Có thể hình dung các bước như sau:
• Đánh giá mức độ phụ thuộc lẫn nhau trong thực thi và kết quả đầu ra, các bên tham gia sẽ xác định phạm vi phối hợp những gì, cần tích hợp ở khâu nào, khi có khác biệt thì ưu tiên ai hoặc công cụ hỗ trợ nào.
• Lựa chọn và thống nhất về phương pháp đánh giá, từ nguồn dữ liệu và tiêu chuẩn kỹ thuật để kết nối và cập nhật, cách tiếp cận và phương pháp dự báo kết quả.
• Thống nhất về kế hoạch thực hiện và phương pháp điều chỉnh khi cần thiết.
• Cơ chế ra quyết định với trách nhiệm phải lựa chọn tối ưu với cơ chế giải quyết khác biệt trong tiêu chí đánh giá, mâu thuẫn về quan điểm trong bối các bên có sức ảnh hưởng khác nhau đến kết quả cuối cùng.
Chú ý rằng việc xây dựng các quy trình ra quyết định đối với các mâu thuẫn cần nghiên cứu bài bản. Có những vấn đề hoặc khu vực sử dụng nguyên tắc dân chủ, phổ thông đầu phiếu để lựa chọn khi có mâu thuẫn chưa chắc đã tối ưu và phù hợp. Nếu để ý có những ngành lệ thuộc ngành khác như quy hoạch nguồn nước sẽ phải phụ thuộc theo nhu cầu phát triển nông nghiệp và và công nghiệp, xong nếu nguồn nước thực sự khan hiếm thì quy hoạch nông nghiệp và công nghiệp lại phải thay đổi thích nghi với khả năng đáp ứng về nguồn nước và mức độ ưu tiên để lựa chọn phương án khi có xung đột về lợi ích và mục tiêu sẽ khác nhau. Bên cạnh đó, mỗi đô thị hay điểm dân cư lại có sức mạnh về chính trị, kinh tế khác nhau, hay phụ thuộc vào nhau theo từng nhóm vấn đề. Vì vậy, cơ chế ra quyết định phải đủ linh hoạt để phản ánh đúng bản chất vấn đề và việc ‘ngành nào lĩnh vực nào cũng quan trọng’ là cách tiếp cận chung, còn việc ra quyết định thì phải dựa vào nhiều yếu tố cụ thể.
Bên cạnh đó, quy trình và kế hoạch thực hiện cũng phải điều chỉnh cho phù hợp, đặc biệt là vấn đề quy hoạch cấp dưới ‘chờ cấp trên điều chỉnh’. Bản chất quy hoạch tích hợp và chiến lược là dựa vào số liệu trong quá trình quản lý cập nhật nên có thể việc làm trước và làm sau ít quan trọng nếu tất cả đều bám sát thực tiễn. Trong dự thảo Luật Quy hoạch có quy định có đồ án cấp trên rồi cấp dưới mới làm sau cần linh hoạt hơn. Về logic cũng rất khó đảm bảo điều này khi cấp trên thường phải nhìn rõ xu hướng ở dưới có vấn đề như thế nào mới quyết định được. Thực tế là trên ‘ôm’ nhiều việc thì càng ‘ngâm’ lâu và để cấp dưới chờ trong khi thực tiễn đòi hỏi hàng ngày là bất hợp lý. Tất nhiên không thể bỏ qua thứ tự trên và dưới, xong cần linh hoạt hơn vì thực tiễn đòi hỏi đôi khi dưới phải cập nhật trước để trên ‘học tập’. Cách làm của quy hoạch tích hợp ở nước ngoài cho thấy khi đã dựa vào số liệu cập nhật liên tục thì cấp dưới có khác biệt cấp trên cũng xem xét được sớm và hỗ trợ điều chỉnh theo thực tế. Như vậy quy tắc về thứ tự và thời gian lập quy hoạch cấp độ không gian từ trên xuống dưới có thể linh hoạt hơn. Tất nhiên các quy hoạch cùng cấp thì cần làm đồng thời để tích hợp đảm bảo hiệu quả.
Nhìn chung, việc tích hợp dẫn tới phải viết lại nhiều quy trình làm việc và ra quyết định, tổ chức lại chức năng nhiệm vụ của cơ quan điều phối, bổ sung các đối tác tham gia mới theo vùng cần giải quyết. Các vùng cụ thể hoặc các nhóm cụ thể muốn tích hợp được phải tổ chức các Nhóm đặc nhiệm, Tổ liên ngành, Ủy ban, Hội đồng, hoặc Cơ quan Điều phối chuyên trách cho từng loại công việc tùy theo cứu cụ thể. Đây là vấn đề quan trọng cần ban hành kèm theo khi hướng dẫn thực hiện Luật.
Nguyên tắc ra quyết định dựa vào bằng chứng và đồng thuận
Tích hợp đòi hỏi năng lực kỹ thuật để hỗ trợ việc ra quyết định theo bằng chứng. Phương pháp ra quyết định theo bằng chứng dựa vào dữ liệu (Data Driven) đòi hỏi các ngành cùng có năng lực kỹ thuật đồng bộ từ cơ quan thực thi giám sát cho tới tư vấn xây dựng phương án. Muốn thuyết phục các bên khác nhau về chuyên môn như quy hoạch vật thể (xây dựng) với phi vật thể (kinh tế xã hội), có xác định theo vị trí (giao thông, xây dựng) và không cần xác định vị trí cụ thể (nông nghiệp) cần có những yêu cầu riêng và cách thức giải quyết riêng.
Vấn đề cốt lõi là các nguyên tắc để ra quyết định dựa trên nền tảng số liệu phải tin cậy, phương pháp đánh giá phải rõ ràng, các tiêu chí phải phù hợp, và lập luận dễ chấp nhận. Điều này dẫn đến yêu cầu xây dựng đội ngũ chuyên gia, phân tích, đánh giá, xây dựng đồng thuận và quản lý thực thi ở địa phương. Quy hoạch tích hợp vì vậy phải đi kèm với xây dựng “nội lực” và việc thuê tư vấn ngoài sử dụng “ngoại lực” (Outsourcing) để làm các quy hoạch kiểu ‘sản phẩm’ như hiện nay sẽ thay đổi.
Tích hợp đòi hỏi năng lực xây dựng đồng thuận dựa trên nền tảng thể chế và văn hóa. Công nghệ chỉ phát huy khi các bên có điều kiện và có thể tham gia hợp tác được với nhau về thực chất. Điều kiện bao gồm nền tảng kinh tế dưới dạng các hệ thống khuyến khích và ràng buộc các bên chia sẻ và khai thác dữ liệu bền vững dựa trên cơ chế thị trường. Các bên tham gia chỉ có thể đồng thuận và lựa chọn khôn ngoan, hợp lý về mặt xã hội khi xây dựng được một cơ chế đảm bảo sự tham gia, đối thoạicởi mở và minh bạch (phương pháp quy hoạch giao tiếp – Communicative Planning) (P. Healey, 1999, 2006).
Thách thức trước mắt là xây dựng năng lực kỹ thuật; tuy nhiên, để các bên khác nhau về chuyên môn có thể thống nhất với nhau về mục tiêu và giải pháp không chỉ cần bằng chứng kỹ thuật mà còn cần năng lực thể chế để ràng buộc họ, và năng lực về văn hóa trao đổi để đạt được đồng thuận. Quá trình giải quyết các xung đột lợi ích và hợp tác không thể thiếu nền tảng kinh tế để duy trì cơ sở dữ liệu, nền tảng văn hóa trao đổi, tư duy phản biện, nền tảng thể chế để triển khai thực thi nghiêm túc, có hiệu quả.
Xây dựng gốc rễ của hệ thống quy hoạch
Cộng đồng châu Âu (EU) coi quy hoạch tổng thể không gian (Spatial Comprehensive Plan) là bộ phận của hệ thống quy hoạch có chức năng kết nối các quy hoạch ngành và quy hoạch không gian lãnh thổ ở các cấp độ khác nhau với hệ thống quy hoạch đô thị. Nhìn chung các quốc gia có hệ thống quy hoạch tích hợp đều xây trên nền móng là chính quyền đô thị tự chủ. Mô hình này cho phép họ lập và thực thi quy hoạch đô thị tích hợp tại cấp cơ sở, đặc biệt là tích hợp quy hoạch nguồn lực và cấp độ không gian ở trên chỉ việc kết nối vào.
Trong khi đó, Dự thảo Luật Quy hoạch xây hệ thống trên nền móng là quy hoạch tổng thể ở cấp tỉnh vốn lỏng lẻo. Cấp tỉnh là cấp chính quyền tương đối tự chủ, có năng lực lập quy hoạch, chịu trách nhiệm về nhiều mặt và lĩnh vực cùng khả năng điều phối và phân bổ nguồn lực phù hợp với tiếp cận từ trên xuống; tuy nhiên, vấn đề ở chỗ sử dụng ranh giới tỉnh để quy hoạch vùng kinh tế hay vùng đô thị không hợp lý. Cấp độ quy hoạch vùng vốn là ‘rỗng’ bởi quy hoạch vùng tỉnh về bản chất là linh động, có tính ràng buộc thấp, cơ chế thực thi lỏng lẻo do là quy hoạch định hướng. Nếu bản chất vùng tỉnh lại gắn kết kém, hoặc chỉ gắn về mặt nông nghiệp hay hành chính thì quy hoạch vùng dung để tích hợp xem xét phân bổ nguồn lực không hiệu quả. Quy hoạch tỉnh rất vĩ mô nên khó có điều kiện lấy ý kiến hay kết nối với người dân nên thường hạn chế về tính thực tiễn và tính tham gia. Chính vì vậy, các quốc gia khác chọn nền móng vững chắc để xây hệ thống là các đô thị có mối liên kết chặt chẽ, có nhu cầu ổn định, làm nền tảng để kết nối quy hoạch không gian lãnh thổ ở cấp độ lớn hơn.
Nhìn về lịch sử, quy hoạch đô thị có từ hàng ngàn năm nay nhằm giải quyết nhu cầu định cư con người, gắn kết giữa tự nhiên với xã hội, giải quyết hài hòa mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau của nhiều ngành kỹ thuật, kinh tế, và xã hội thông qua môi trường không gian vật thể. Quy hoạch đô thị có tính ràng buộc cao về thực thi luôn là cơ sở vững chắc để định vị và xác lập khuôn khổ cho tổ chức không gian lãnh thổ ở cấp độ cao hơn. Tại nước ta, dù chỉ có khoảng 35% dân số sống ở thành thị, nhưng trên 70% GDP giá trị sản xuất được tạo ra từ đây. Các thành phố cũng tiêu thu trên 70% nhu cầu năng lượng, hàng hóa và xu hướng đô thị hóa, phát triển đô thị ngày càng làm cho đô thị đóng vai trò lớn hơn trong hệ thống tổ chức không gian quốc gia.
Nên chăng Luật Quy hoạch xác định vai trò và vị trí của quy hoạch đô thị trong hệ thống quy hoạch tiệm cận với cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch quốc tế. Bản thân quy hoạch đô thị đã là tích hợp và không nên coi là ngành. Đưa hệ thống bắt rễ xuống cấp cơ sở, thay vì chỉ tới các thành phố trực thuộc trung ương hay cấp tỉnh có thể kỳ vọng tạo bệ phóng cho nhiều thành phố loại 1, 2 trực thuộc tỉnh cũng sẽ năng động giống như Đà Nẵng khi được trao quyền. Có thể hình dung hệ thống quy hoạch dựa vào nền tảng hệ thống đô thị với các mô hình tích hợp tùy theo nhu cầu.
Cấu trúc tầng bậc và sự tuân thủ trong hệ thống quy hoạch
Dự thảo đề xuất hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ với quan hệ từ trên xuống, yêu cầu dưới tuyệt đối tuân thủ trên. Tuy nhiên, các hệ thống quy hoạch hiện đại đều xây dựng nguyên tắc kết hợp trên xuống và dưới lên trong quan hệ, tức là tôn trọng cả nguyên tắc từ trên xuống (lợi ích đại cục) và phản hồi từ dưới lên (khác biệt địa phương) trong mối quan hệ giữa các cấp. Thiết kế hệ thống này phản ánh bản chất quy hoạch là sự thỏa thuận, cần linh hoạt và có tính tương đối về giải pháp.
Trong bối cảnh Việt Nam, nhiều quy hoạch ở cấp ‘trên’ có thể có vấn đề về cả độ tin cậy trong dự báo, tính cập nhật, và khả năng phản ánh khác biệt giữa mô hình mong muốn và thực tiễn địa phương. Nếu chỉ áp dụng nguyên tắc “trên phủ định dưới” một cách máy móc thì có thể dẫn đến bất cập khi bản thân hệ thống chưa hoàn chỉnh và đồng bộ.
Vì vậy cần làm rõ nguyên tắc “trên và dưới” theo nghĩa dưới tôn trọng và phục tùng lợi ích đại cục chứ không phải nhất nhất tôn trọng giải pháp cụ thể ở trên bởi quy hoạch ở cấp độ không gian lớn như vùng và quốc gia thường chỉ cố định nguyên tắc chung, nhưng có thể linh hoạt về giải pháp nhất là đối với các quy hoạch có tính đa ngành. Cần tránh hiểu phục tùng lợi ích quốc gia thành phục tùng lựa chọn duy nhất của giải pháp và hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ, dưới tuân thủ trên cần hiểu tuân thủ lợi ích chứ không lệ vào phương án.
Xây dựng năng lực và điều chỉnh thể chế cần thời gian
Hệ thống quy hoạch của châu Âu hoặc các nước phát triển chúng ta tham khảo được hình thành khi đã có nền tảng quy hoạch đô thị tích hợp, ra quyết định chiến lược, tham gia và việc tích hợp cấp độ cao hơn không gặp nhiều trở ngại bởi họ xây từ dưới. Tổ chức chính quyền tự chủ đòi hỏi cơ sở phải xây dựng năng lực quản lý quy hoạch gắn với nguồn lực, xây nhà khi đã có móng. Trong khi đó chúng ta hiện tập trung năng lực từ “trên” xuống. Chính quyền đô thị chưa hình thành, quy hoạch đô thị chủ yếu do trên phê duyệt, năng lực tư vấn từ bên ngoài, và nguồn lực ‘trên’ cấp phát. Năng lực quản lý tích hợp trên cả hệ thống về cơ bản chỉ sẵn sang ở các đô thị trực thuộc Trung ương, nơi đã có nền tảng tự chủ về nguồn lực và thiết kế, triển khai các quy hoạch.
Tất cả những điều chỉnh về kỹ thuật và thể chế cần thời gian. Chuyển các bản đồ sử dụng công nghệ CAD không tương thích để tích hợp thuận lợi vào hệ thống quản lý quy hoạch sử dụng công nghệ GIS cần thời gian. Xây dựng cơ chế tích hợp số liệu và điều phối trong lập quy hoạch, trong quản lý phát triển, ra quyết định dựa vào bằng chứng… đều cần thời gian. Lo ngại của nhiều chuyên gia ở chỗ tích hợp sẽ dẫn tới các rắc rối về quy trình với xung đột về quyền lực và dẫn tới treo lại hiệu lực của nhiều quy hoạch đang chạy ổn định là có cơ sở. Rõ ràng là các xáo trộn sẽ xảy ra cần thời gian điều chỉnh và thách thức này đặt ra cơ quan điều phối phải hợp tác chặt chẽ với các bên để chuẩn bị cho quá trình chuyển đổi. Không chỉ đơn giản là quy định mà phải bao gồm các kế hoạch cụ thể giải quyết xung đột để những nội dung mới – cũ, phương án thay thế, dự phòng phải được tiên liệu đầy đủ trước khi thay đổi.
Nhìn chung, có thể làm được nhiều trong ba năm nếu quyết tâm; nhưng không nên cứng nhắc thời hạn cho tất cả các cấp các ngành. Nếu một số địa phương đã số hóa dữ liệu và chuyển đổi hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai có thể làm đươc nhanh hơn như Vĩnh Long, Đồng Nai. Nhìn chung, khi nào làm được đến đâu sẽ bỏ cái cũ và không nhất thiết tất cả trong ba năm ở tất cả các cấp độ.

Đề xuất về hệ thống quy hoạch dựa vào gốc quy hoạch đô thị

Mô hình quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp

Một số vấn đề tích hợp trong quy hoạch đô thị
Hệ thống quy hoạch tổng thể có thể đưa yêu cầu quy hoạch đô thị vào tích hợp mức độ nào có thể chưa rõ. Tuy nhiên, xu hướng chung là muốn hệ thống tích hợp thì các thành phần đều phải xây dựng trên nền tảng này. Bên cạnh đó, bản thân quy hoạch đô thị cũng cần phải tích hợp để thực hiện tốt chức năng của mình. Phần tiếp theo đánh giá một số vấn đề liên quan đến xây dựng quy hoạch đô thị tích hợp, gồm phương pháp lập quy hoạch, vấn đề tích hợp trong nội ngành xây dựng, tích hợp với quản lý thực thi, tích hợp với các ngành khác, và với cấp độ vùng và quốc gia.
Phương pháp quy hoạch đô thị theo “sản phẩm” là rào cản
Hệ thống quy hoạch hiện tại vẫn nặng về thiết kế sản phẩm. Hệ thống quy hoạch hiện thời ở Việt Nam về cơ bản vẫn đi theo quy trình thiết kế các sản phẩm quy hoạch là khảo sát – phân tích – “vẽ” – phê duyệt. Đầu ra của quá trình quy hoạch là một đồ án là mô tả tương lai mong muốn (Aspiredend-Game) trở thành đầu vào của cơ quan thực thi. Quá trình thiết kế giả định về tăng trưởng dân số và GDP dài hạn với nguồn lực được đảm bảo (do tập trung vào tay Nhà nước), các bên thống nhất về lợi ích, và không tính đến yếu tố cạnh tranh. Sản phẩm quy hoạch mang nặng tính chuyên gia, thể hiện dưới dạng các ‘tổng mặt bằng’ (Master Plan) na ná nhau giống như khi phóng to bức tranh tương lai từ tổng thể tới chi tiết.
Hệ thống quy hoạch hiện đại đã từ bỏ cách làm master plan từ những năm 60 -70 thế kỷ trước và chuyển sang tiếp cận hệ thống (tích hợp), tham gia và chiến lược. Quy hoạch chung không câu nệ phải vẽ “mặt bằng” như thế nào mà tập trung vào kiểm soát xu hướng và chiến lược phân bổ nguồn lực tương ứng với khả năng và mục tiêu đặt ra. Quy hoạch chi tiết ràng buộc chặt chẽ về hình thức phát triển thông qua nội dung được xây dựng trên cơ sở tham gia và cam kết về nguồn lực thực thi. Hệ thống giám sát giúp việc điều chỉnh chính sách và khuôn khổ pháp lý lập quy hoạch chi tiết theo khu vực có tính thực tiễn hơn. Đồng thời, nhiều công cụ thực thi quy hoạch được bổ sung để giải quyết theo vấn đề cũng như thúc đẩy hợp tác công – tư trong phát triển. Hệ thống này đòi hỏi tích hợp thực sự để lập quy hoạch và cả hai trở thành quá trình lặp hòa nhập, thậm chí không phân biệt rõ ràng. Có thể hình dung sự khác biệt giữa hai phương pháp quản lý phát triển thông qua bảng và hình vẽ dưới đây.
Những khác biệt trên cho thấy nhu cầu để xây dựng quy hoạch tích hợp hiện tại chưa cao. Muốn chuyển sang tích hợp, dù sớm hay muộn đều cần thay đổi cả về phương pháp tiếp cận, phương pháp lập đồ án và đặc biệt là quản lý thực thi. Tất nhiên thay đổi cần thời gian và nguồn lực, xong thử nghiệm về xây dựng chiến lược phát triển đô thị (CDS) như ở Quảng Nam 2012 – 2014 là ví dụ điển hình về khả năng áp dụng quy hoạch chiến lược. Vấn đề nằm ở quyết tâm chính trị và sự ủng hộ của các cấp trong thay đổi.
Nâng cao tính tích hợp trong quy hoạch xây dựng
Quy trình lập các đồ án quy hoạch hiện tại chưa đảm bảo tích hợp giữa sử dụng đất và hạ tầng kỹ thuật. Lẽ ra việc sử dụng cùng số liệu và thống nhất phương pháp dự báo khi làm quy hoạch xây dựng cho phép các vấn đề hạ tầng kỹ thuật được giải quyết tổng thể, thống nhất và do đó tích hợp. Tuy nhiên, thực tế nhiều quy hoạch chuyên ngành hạ tầng như điện, viễn thông, thoát nước chống ngập, cấp nước không làm đồng thời với quy hoạch chung (sử dụng đất) về thời gian, dẫn tới khác nhau về số liệu đầu vào, và cách tính toán dự báo và giải pháp đáp ứng không có sự tương tác hai chiều để tối ưu. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này như cách bố trí vốn theo dự án ngành dọc, phân bổ nguồn lực chiết giảm, quy trình “chờ nhau”, và khi một đồ án cấp trên chậm dẫn đến các đồ án khác chậm theo. Giai đoạn triển khai mỗi quy hoạch chậm có thể làm theo số liệu mới hoặc không nhưng nói chung cơ hội để điều chỉnh đồng bộ đã mất khi các đồ án khác không điều chỉnh theo.
Dự thảo Luật Quy hoạch đề xuất thống nhất lộ trình, quy trình để các đồ án và giải pháp quản lý tích hợp là cần thiết; tuy nhiên, yêu cầu về đảm bảo tiến độ thời gian là thách thức lớn đối với cơ quan điều phối cũng như các ngành. Trong bối cảnh năng lực có hạn, việc đẩy nhanh tiến độ trên nền tảng dữ liệu yếu không song hành với năng lực và điều kiện sẽ dẫn đến chất lượng khó đảm bảo của từng ngành, ảnh hưởng tới sản phẩm tích hợp.
Thiếu tích hợp trong quy hoạch giao thông và sử dụng đất là thách thức lớn nhất. Một số ngành hạ tầng kỹ thuật có thể tự giải quyết vấn đề của mình khi quy hoạch sử dụng đất có vấn đề như cấp nước có thể sử dụng giếng khoan hay bơm tăng áp tại chỗ, thoát nước sử dụng giải pháp bơm hút, chống ngập cục bộ theo khu vực… Tuy nhiên, việc tổ chức giao thông phụ thuộc vào quy hoạch sử dụng đất bố trí hành lang và không gian đô thị rất khó mở rộng hoặc chi phí quá khả năng. Đầu tư cho giao thông liên quan đến đền bù giải phóng mặt bằng thường chậm trễ. Về mặt kỹ thuật, phương pháp quy hoạch giao thông sử dụng số liệu thực tiễn còn quy hoạch đô thị làm theo dự báo xa, làm ở thời điểm khác nhau và số liệu nguồn khác nhau dẫn đến vênh nhau (Khuat Viet Hung, 2010). Sự lệch pha về nhiều mặt làm cho quy hoạch giao thông không chạy kịp theo quy hoạch sử dụng đất về cả hành lang giao thông lẫn bố trí mở rộng mạng lưới giao thông công cộng. Trong khi đó, hai loại hình này nếu không được lập và điều chỉnh song song vớinhau thì không thể phát triển bền vững (R. Cervero, 2001). Khó khăn để nâng cao hiệu quả của sử dụng xe buýt tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh phản ánh nhu cầu và thách thức để tích hợp hai quy hoạch này.
Về hình thức, có thể làm cho quy hoạch (xây dựng) đô thị tích hợp hơn bằng cách tổ chức lại quy trình và đồng bộ về thời gian lập quy hoạch. Tuy nhiên, để tích hợp cần đồng bộ về số liệu – sử dụng số liệu quản lý, và đồng bộ về quá trình thực thi cùng với đầu tư nguồn lực. Những yêu cầu trên dẫn tới củng cố quyền lực để cơ quan quản lý theo lãnh thổ đặc biệt là cấp độ đô thị chủ động điều phối mới có thể giải quyết vấn đề tích hợp trong nội bộ quy hoạch đô thị.
Tích hợp quy hoạch đô thị với quy hoạch kinh tế xã hội và quá trình thực thi
Thách thức lớn của quy hoạch đô thị là tích hợp với nguồn lực thực hiện. Cách làm dự báo dài hạn 15 đến 20 năm dựa trên một số giả định như tăng trưởng dân số và tăng trưởng GDP theo tỉnh hoặc huyện có độ tin cậy thấp. Dù quy hoạch xây dựng có cập nhật số liệu từ quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (KTXH) ở đầu kỳ quy hoạch thì dự báo giả định chỉ số tăng trưởng ở mức cao và dự báo dài hạn thường dẫn tới nhu cầu đầu tư rất lớn, rất khó để ưu tiên triển khai trong bối cảnh nguồn lực khan hiếm.
Bản thân quy hoạch được phê duyệt cũng chưa có một ràng buộc cụ thể nào phải cân đối với nguồn lực thực thi mà chỉ có một ràng buộc khá “mơ hồ” về sử dụng hiệu quả nguồn lực. Đồng thời, quy hoạch kinh tế – xã hội cũng khó lựa chọn ưu tiên đầu tư khi quy hoạch thiếu các đánh giá tác động liên ngànhđể khẳng định tính cấp thiết. Trong nhiều trường hợp, việc bố trí đầu tư dựa vào các thỏa thuận chính trị thay vì căn cứ vào bằng chứng về tính cấp thiết có thể so sánh được giữa các phương án (Lawrie Wilson, 2016).
Quy hoạch KTXH ở cấp độ đô thị (tỉnh và huyện) bao gồm quy hoạch phi không gian (thực ra là kế hoạch) cần phải tích hợp với quy hoạch (xây dựng) đô thị thông qua hệ thống giám sát. Báo cáo giám sát hàng năm của quy hoạch KTXH nếu trở thành nguồn và tích hợp với quy hoạch đô thị sẽ cho phép bố trí nguồn vốn trên không gian lãnh thổ cập nhật và phù hợp hơn, kết nối theo không gian tốt hơn. Về cơ bản, các báo cáo KTXH đã ban hành kèm theo các chỉ số giám sát. Tuy nhiên, vấn đề phải điều chỉnh để các chỉ số này là chiến lược, có đủ độ tin cậy, và cập nhật trực tiếp từ quá trình quản lý.
Về cơ bản, quy hoạch tích hợp là quản lý tích hợp và chiến lược. Mô hình này phản ánh nội dung cốt lõi của quy hoạch tích hợp là quản lý phát triển tích hợp dựa trên hệ thống theo dõi đánh giá. Quy hoạch không gian vật thể được triển khai song hành cùng với chiến lược và quy hoạch/kế hoạch về nguồn lực. Hệ thống theo dõi đánh giá theo năm là cơ sở để cập nhật các đồ án chi tiết hoặc phân khu. Việc điều chỉnh chiến lược dựa trên các đánh giá triển khai theo năm và khi có các thay đổi lớn ảnh hưởng đến phải cập nhật có tính chiến lược.
Tuy nhiên, việc ràng buộc việc thực thi là thách thức lớn về cả chính trị, hành chính, và kỹ thuật. Cơ chế giám sát và điều chỉnh càng công khai thì càng ảnh hưởng tới các chủ thể đang sử dụng quyền tùy biến để điều chỉnh cục bộ các dự án phát triển và phân bổ vốn đầu tư công. Lập quy hoạch theo thực thi đòi hỏi tư vấn nâng cao năng lực khi các phương án quy hoạchphải dự báo theo xu hướng thị trường, bổ sung các đánh giá về nguồn lực trong lựa chọn các phương án phát triển tối ưu.
Tích hợp quy hoạch đô thị ở khu vực mở rộng và cấp độ vùng
Việc gắn kết về quy hoạch và khớp nối hạ tầng với vùng, với đô thị lân cận, khu công nghiệp, khu du lịch, và khu vực nông thôn cùng các quy hoạch ngànhlà thách thức trong quá trình mở rộng. Các vấn đề ở vùng đô thị lớn như Hà Nội và TP HCM như tắc nghẽn, ô nhiễm, sụt lún đất, thiếu hụt về tiện ích và nhà ở không giới hạn trong khu vực nội thị mà lan tỏa ra bên ngoài, tới các vùng có nhu cầu đi lại theo ngày (Commuting Zone), vùng có quan hệ lưu vực (Catchment Area) về chôn lấp, xả thải và sử dụng nguồn nước. Các khu vực dự án phát triển nằm ngoài ranh giới nội thị thiếu cơ chế quản lý và đầu tư hạ tầng và duy trì tiện ích công cộng theo giá tiêu chuẩn. Giải quyết các vấn đề phát triển tích hợp và đa cấp độ theo không gian vùng là thách thức lớn hiện nay.
Tích hợp về quản lý ở cấp độ vùng đòi hỏi sắp xếp thể chế phù hợp. Vùng đô thị nếu không có cấp chính quyền tương ứng phải tổ chức các “Ủy ban” hoặc “Tổ chuyên trách hoặc kiêm nhiệm” thuộc tỉnh hoặc giữa các tỉnh để điều phối và giải quyết mâu thuẫn. Nhiều vấn đề liên ngành cần sự ủy nhiệm hoặc đại diện khi ra quyết định phù hợp với phạm vi ảnh hưởng và mối quan hệ. Ví dụ quản lý nguồn nước cần có cả đại diện chính quyền thượng nguồn và hạ nguồn. Vấn đề nước thải vùng ảnh hưởng, đại diện các cộng đồng doanh nghiệp thủy sản, nông nghiệp, và các ngành như cấp nước, nông nghiệp). Vùng đô thị trong tỉnh dễ điều phối nguồn lực và chỉ đạo tập trung còn vùng liên tỉnh luôn gặp thách thức về thẩm quyền, cơ sở dữ liệu, cơ chế thảo luận, phối hợp và phương pháp xây dựng đồng thuận ở cấp độ phù hợp, với các đối tác phù hợp. Tuy nhiên, vùng trong tỉnh cũng thường gặp khó khăn khi cấp tỉnh quản lý các thành phố có các mối quan tâm và ưu tiên khác nhau.
Vùng đô thị là cấp độ cần được ưu tiên giải quyết bởi đây là điểm giao thoa của kết nối không gian với đô thị vào hệ thống quy hoạch quốc gia. Nếu cơ chế triệu tập, thảo luận và ra quyết định không phản ánh bản chất vấn đề, không phản ánh mối quan hệ thực tế về quan hệ kinh tế, chính trị của vùng, hoặc không đảm bảo sự tham gia của nhóm lợi ích có khả năng ảnh hưởng tới kết quả theo thực tế thì dù có quy hoạch xong cũng khó ràng buộc thực thi có hiệu quả. Việc sắp xếp thể chế để tạo cơ chế ra quyết định phù hợp là vấn đề phức tạp khó có công thức chung, xong có thể hình dung siêu đô thị một cực lan tỏa nhiều tỉnh trong vùng tỉnh có các trung tâm thứ cấp (vùng TP HCM/ Hà Nội) khác với chùm đô thị đa trung tâm trải dài trên nhiều tỉnh (Huế, Đà Nẵng, Hội An, Quảng Ngãi). Có lẽ thách thức lớn nhất là xây dựng năng lực và cơ chế để các có tốc độ phát triển nhanh phát huy trách nhiệm của mình.

Kết luận
Có thể coi quy hoạch tích hợp là quy hoạch thấm nhuần phương pháp ra quyết định chiến lược – hay “dĩ bất biến ứng vạn biến”. Thực hiện tích hợp trong quy hoạch hướng tới xây dựng một hệ thống quy hoạch hiện đại đòi hỏi nhiều thay đổi như sử dụng bộ chỉ số chiến lược để định hướng và quản lý thay đổi trên nền tảng cơ sở dữ liệu phù hợp với yêu cầu tích hợp, xây dựng cơ chế ra quyết định dựa trên bằng chứng theo tiếp cận chiến lược, thay đổi phương pháp lập và quản lý thực thi quy hoạch từ ‘sản phẩm’ sang ‘quá trình’, đặc biệt là đảm bảo tích hợp giữa quy hoạch và thực thi cùng tích hợp giữa quy hoạch không gian các cấp độ và quy hoạch không gian với quy hoạch nguồn lực.
Tích hợp đòi hỏi điều chỉnh về thể chế và nâng cao năng lực cần thời gian chuẩn bị và các tiếp cận khác nhau cho lĩnh vực và khu vực khác nhau. Các điều chỉnh về thể chế cần đảm bảo hợp tác trong cung cấp, chia sẻ, khai thác, và nuôi dưỡng nguồn dữ liệu và các báo cáo có chất lượng, đảm bảo cơ chế tham gia và phản biện của các bên chuyên môn và đại diện của các nhóm lợi ích, cơ chế ra quyết định dựa trên bằng chứng, bên cạnh cách tiếp cận quyền uy truyền thống. Việc xây dựng năng lực là then chốt để đảm bảo khả năng giám sát tập trung, ra quyết định kịp thời, vàtổ chức phối hợp thực hiện. Các lĩnh vực khác nhau cần các quy trình và yêu cầu phối hợp khác nhau, căn cứ vào yêu cầu thực tiễn, năng lực, và nguồn lực.
Hệ thống quy hoạch tổng thể tích hợp phải xây dựng trên nền tảng quy hoạch đô thị tích hợp. Khu vực đô thị và vùng đô thị là gốc rễ của hệ thống quy hoạch lãnh thổ. Các lớp không gian ‘trên đô thị’ phải coi quy hoạch đô thị là ưu tiên và bản thân quy hoạch đô thị cũng phải tích hợp. Xây dựng chính quyền đô thị có tính tự chủ là căn bản để tích hợp nguồn lực, thực thi, và điều phối có hiệu quả. Đây cũng là nhu cầu nội tại và xu hướng chung.
Để xây dựng hệ thống quy hoạch tích hợp cần giải quyết nhiều vấn đề kỹ thuật, kinh tế, thể chế, và văn hóa trao đổi. Những thay đổi lớn và sâu sắc cần hình dung đầy đủ và chuẩn bị cho quá trình triển khai. Có thể cho rằng khách hàng thì không cần biết chuyện “bếp núc” vì đó là chuyện của nhà hàng. Tuy nhiên, người nấu không thể không chuẩn bị đủ năng lực, nguyên liệu, và phương tiện trước khi nhận “đặt hàng”./.

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu
Đại học Việt Đức