20/05/2016

Quy hoạch xây dựng khu đô thị mới bài toán cư trú và phát triển kinh tế đô thị

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Quy hoạch xây dựng khu đô thị mới hiện nay lại coi nhẹ hoạt động kinh tế đô thị (thể hiện ở phương pháp quy hoạch hiện nay mới chỉ nói đến các chỉ tiêu sử dụng đất, dân số, hoạt động cư trú…), dẫn tới việc đơn giản hoá trong nhận thức, nhận diện hoạt động kinh tế (gộp hoạt động kinh tế phát triển với hoạt động kinh tế nội tại); không bám sát thực tiễn (chỉ nhìn nhận trên phương diện quản lý nhà nước mà chưa nhìn nhận trên các nguyên tắc thị trường, biến động nhanh và phụ thuộc vào các yếu tố vị trí, nguồn lực, thời điểm…).

Khu vực đô thị phía Tây Hà Nội

BỐI CẢNH CHUNG
Việt Nam đang trong quá trình đô thị hoá với tốc độ 3,4% mỗi năm, mục tiêu đô thị hoá 50% đến năm 2025. Theo thống kê của Bộ Xây dựng, hiện có gần 800 khu đô thị mới (chỉ tính khu đô thị mới có quy mô từ 20ha trở lên), trong đó có: 15 khu đô thị mới quy mô hơn 1.000ha, 94 khu đô thị mới quy mô từ 200ha đến 1.000ha. Nếu tính cả các dự án khu nhà ở, cả nước có khoảng 2.500 dự án đang triển khai. Tuy nhiên, các dự án hầu hết tập trung ở đô thị lớn như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng… xu hướng mở rộng đô thị, xây dựng khu đô thị mới ngày càng phát triển.
Hiện Việt Nam đang có 90,5 triệu người và tăng bình quân dân số là 1,06% năm (tăng khoảng 1,0 triệu người/năm) tương ứng phải tạo thêm 1,0 triệu “việc làm mới” và 15 năm qua Việt Nam liên tục tăng trưởng trung bình khoảng 6,5% và vẫn tiếp tục tăng trưởng trong những năm tới. Tuy nhiên thu nhập bình quân đầu người Việt Nam vẫn ở mức thấp và bắt đầu chuyển sang mức thu nhập trung bình so với thế giới. Phần lớn số lượng “việc làm mới” này thuộc lĩnh vực kinh tế dịch vụ chủ yếu xảy ra trong khu vực đô thị. Vì vậy đáp ứng nhu cầu hoạt động kinh tế đô thị tạo “việc làm mới” trở thành vấn đề cấp thiết.
Xu hướng nền kinh tế dựa trên khai thác tài nguyên và lao động giản đơn đã đạt đến ngưỡng và hiện đang dần chuyển sang nền kinh tế dựa vào tri thức. Có xu hướng chuyển từ mô hình nhà nước khai thác sang mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Sự sáng tạo, đổi mới khoa học – công nghệ và văn hoá trở thành động lực quan trọng hàng đầu để thoát khỏi tình trạng tụt hậu và tạo tiền đề cho phát triển bền vững. Đô thị là nơi hình thành, phát triển mạnh mẽ những yếu tố này thông qua sự phát triển của hoạt động kinh tế đô thị.
Việt Nam là nước đang phát triển, đang từng bước tái cấu trúc từ thể chế đến tất cả lĩnh vực khác, đặc biệt chú trọng phát triển kinh tế làm mũi nhọn, làm tiền đề để phát triển các lĩnh vực khác như văn hóa, giáo dục, xã hội, môi trường…. Phát triển kinh tế đô thị cũng là thúc đẩy quá trình đô thị hoá nhanh và bền vững.

THỰC TIễN PHÁT TRIỂN CÁC KHU ĐÔ THỊ MỚI HIỆN NAY
Khái niệm Khu đô thị mới đã được quy định trong Quy chế khu đô thị mới (Ban hành kèm theo Nghị định số 02/2006/NĐ – CP ngày 05 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ) và Nghị định số 11/2013/NĐ – CP ngày 14/01/2013 về quản lý đầu tư phát triển đô thị.
Tuy nhiên Khu đô thị mới tại Việt Nam hầu hết được hiểu là khu vực không chỉ là đơn vị ở (có thể có nhiều đơn vị ở, khu ở… có diện tích hơn 20ha); chú trọng tới hoạt động cư trú thông qua các chỉ tiêu tính toán dựa theo dân số cư trú (chỉ tiêu theo m2/ng) và được xây dựng mới (thời điểm mới).
Trong khi ở các nước phát triển, Khu đô thị mới được coi như là đơn vị phát triển gắn liền với trung tâm đô thị sẵn có; gắn với hoạt động kinh tế và là khu vực tạo lập, chứa đựng các hoạt động mới: hoạt động cư trú mới, kinh tế mới, văn hoá mới… (hoặc các cụm kinh tế, khu kinh tế).

Các khái niệm Khu đô thị mới và Hoạt động kinh tế đô thị

Các vấn đề của Khu đô thị mới hiện nay

Việt Nam đang chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế công nghiệp, hiện đại; song quy hoạch đô thị vẫn mang nặng tính hành chính, quản lý, tập trung vào hoạt động cư trú nhằm đáp ứng nhu cầu ở, sinh hoạt. Tuy nhiên các mô hình này hiện nay chưa đáp ứng được các nhu cầu của nền kinh tế thị trường hiện tại và tương lai (đặc biệt là mô hình quy hoạch xây dựng các khu đô thị mới). Bởi vậy đô thị không chỉ đáp ứng nhu cầu cư trú mà còn là không gian tích hợp đáp ứng các dịch vụ, hoạt động kinh tế đô thị mang tính sáng tạo, khởi nghiệp, cạnh tranh… hiện tại và tương lai trên bình diện quốc gia và toàn cầu.
Thực tế các Khu đô thị mới phát triển không giống bản vẽ thiết kế quy hoạch được duyệt, đặc biệt là các Khu đô thị mới tại các thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng… nơi có hoạt động kinh tế đô thị biến động mạnh, quy mô lớn và đặc thù.
Gần đây Hà Nội xuất hiện 2 khu đô thị mới là Royal City (dự kiến 50.000 dân) và Time City (dự kiến 50.000 dân) với mô hình phát triển khác biệt với các khu đô thị đã có (không theo quy chuẩn), với một số không gian lần đầu tiên có tại Việt Nam như: Siêu thị ngầm lớn nhất Đông Nam Á, Khu vui chơi giải trí tầm cỡ Thế giới,… đã tạo nên sự thành công cho chủ đầu tư (tính tới thời điểm hoàn thành dự án) nhưng cũng gây sức ép, hệ luỵ tới môi trường, hạ tầng xung quanh như: tắc đường, ô nhiễm,…
Trong khi đó các Khu đô thị mới xuất hiện tại Hải Dương, Quảng Ninh, Hưng Yên, Hà Nam, Quảng Nam, Bình Dương, Cần Thơ,… Hiện cơ bản tương đối giống một số khu đô thị ở Hà Nội, Sài Gòn và ít có đặc thù riêng đã gặp rất nhiều khó khăn, phát triển tràn lan, dở dang và thiếu hiệu quả: quy hoạch treo, lãng phí đất đai, không bán được bất động sản, phát triển không theo kế hoạch phải điều chỉnh liên tục, bị bỏ hoang…
Trên thế giới cũng xuất hiện nhiều Khu đô thị “ma”: đô thị không có người ở như ở Trung Quốc, đô thị phá sản như ở Mỹ,…có nhiều đô thị rất phát triển như: Singapo, Thâm Quyến, Dubai,… và xuất hiện rất nhiều khu kinh tế đặc thù như: Thung lũng Silicon, Science park, Business park, khu kinh tế cửa khẩu, khu kinh tế biển,…
Quy hoạch xây dựng khu đô thị mới hiện nay lại coi nhẹ hoạt động kinh tế đô thị (thể hiện ở phương pháp quy hoạch hiện nay mới chỉ nói đến các chỉ tiêu sử dụng đất, dân số, hoạt động cư trú…), dẫn tới việc đơn giản hoá trong nhận thức, nhận diện hoạt động kinh tế (gộp hoạt động kinh tế phát triển với hoạt động kinh tế nội tại); không bám sát thực tiễn (chỉ nhìn nhận trên phương diện quản lý nhà nước mà chưa nhìn nhận trên các nguyên tắc thị trường, biến động nhanh và phụ thuộc vào các yếu tố vị trí, nguồn lực, thời điểm…)
Điều này cũng được thể hiện trong Báo cáo đô thị hóa Việt Nam năm 2011 của Ngân hàng Thế giới: Hệ thống quy hoạch đô thị ở Việt Nam có hai lĩnh vực cơ bản cần tăng cường. Thứ nhất, cách tiếp cận quy hoạch tổng thể hiện nay của Việt Nam không dựa trên kiểm chứng thực tế – và có thể cần cải tiến nhiều để thể hiện chính xác hơn những khía cạnh và vị trí có nhu cầu, cũng như phản ánh rõ hơn các lực thị trường. Thứ hai, giống như nhiều nước khác, hệ thống quy hoạch có tính manh mún và chỉ dựa trên từng vùng mà không lồng ghép và phối hợp đầy đủ giữa các vùng chức năng hoặc không gian. Đây là hai vấn đề quan trọng cần giải quyết – nhất là vì tính hiệu quả của hình thái đô thị và các lợi ích từ sự tích tụ kinh tế dài hạn sẽ phụ thuộc đáng kể vào mức độ giải quyết các điểm thiếu hiệu quả trong hệ thống quy hoạch đô thị.

Phân loại hoạt động kinh tế đô thị tương ứng với từng loại đô thị

Khi đơn giản hoá, không nhận diện rõ hoạt động kinh tế đô thị; không nghiên cứu sự tác động của các hoạt động kinh tế đô thị dẫn tới quy hoạch khu đô thị mới thường giống nhau; không tận dụng lợi thế vị trí, địa điểm; không tạo dựng không gian cho hoạt động kinh tế phát triển; biến động liên tục, bộc lộ nhiều vấn đề: phát triển không phù hợp với thực tiễn, gây lãng phí đất đai, gây quá tải hệ thống hạ tầng kỹ thuật, kém hiệu quả, đô thị bỏ hoang, bị “treo”, …
Trong khi việc nghiên cứu liên ngành giữa ngành kinh tế và ngành quy hoạch xây dựng ở Việt Nam còn mờ nhạt, chưa hiệu quả: chưa phân định rõ hoạt động kinh tế nội tại và kinh tế phát triển trong quy hoạch xây dựng đô thị, khu đô thị mới.
Quyết định số 10/2007/QĐ-TTg ngày 23 tháng 01 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ đã thể chế hóa, nhận diện hệ thống hoạt động kinh tế: gồm 21 nhóm ngành, 642 hoạt động kinh tế khẳng định vai trò, phân loại các hoạt động kinh tế trong toàn quốc và có tác động mang tính bao trùm nền kinh tế, chính trị, xã hội Việt Nam. Tuy nhiên chỉ có một số ít nhóm ngành hoạt động không nằm trong khu vực đô thị như: Nông, lâm nghiệp; Khai khoáng; Công nghiệp chế biến, một phần của nhóm ngành Xây dựng; Vận tải kho bãi,…
Bộ Xây dựng cũng đã quy định các không gian công trình công cộng (chứa đựng các hoạt động kinh tế đô thị) trong Quy chuẩn QC 03:2012/BXD ban hành kèm theo Thông tư số 12/2012/TT-BXD ngày 28/12/2012 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng. Tuy nhiên việc phân loại rõ các không gian, hoạt động kinh tế tương ứng với các loại đô thị thì chưa được làm rõ, nghiên cứu sâu.
Lý thuyết về kinh tế đô thị đã có nhiều và đan xen trong cơ sở, nền tảng về lý thuyết quy hoạch đô thị trên thế giới như Lý thuyết Maslow về nhu cầu con người, chủ nghĩa đô thị mới, Urban Economic, cụm kinh tế, Bussines park,… Tuy nhiên việc áp dụng các lý thuyết này vào điều kiện Việt Nam còn nhiều vấn đề, chưa được nghiên cứu sâu trong quá trình quy hoạch đô thị.
Trong bối cảnh hội nhập toàn cầu thì Việt Nam sẽ xuất hiện các nhu cầu mới từ thế giới về mặt kinh tế như: các hoạt động về Casino, về công nghệ cao; dịch vụ mới; bussines park (công viên khoa học), science park (công viên thương mại),… Vì vậy sẽ đòi hỏi khu đô thị mới cung ứng các không gian mới, thể chế quản lý mới,… tương thích với những hoạt động đó.
Xu hướng với nền kinh tế dần chuyển sang nền kinh tế tri thức, công nghệ cao thì ngày càng xuất hiện nhiều dịch vụ, hoạt động kinh tế bên cạnh đô thị chuyển dịch vào khu đô thị mới, sẽ kéo theo dân cư mới (chuyên gia cao cấp), lối sống mới, văn hoá mới,… làm cho các chỉ tiêu, cấu trúc, mô hình phát triển của khu đô thị mới sẽ thay đổi, biến động theo. Như vậy hoạt động kinh tế đô thị là một trong những nhân tố chính quyết định cấu trúc, mô hình không gian, hệ thống kết cấu hạ tầng,… của quy hoạch xây dựng khu đô thị mới.
Việc đơn giản hoá vị trí, vai trò, tác động của hoạt động kinh tế đô thị đã dẫn tới hai vấn đề nghiêm trọng: Bỏ qua cơ hội phát triển và không kiểm soát được, tự phát, phát triển quá đà, phá vỡ quy hoạch và mục tiêu phát triển bền vững.
ĐỀ XUẤT QUY HOẠCH XÂY DỰNG KHU ĐÔ THỊ MỚI THÚC ĐẨY, KIẾN TẠO CƠ HỘI, KHÔNG GIAN VÀ KIỂM SOÁT SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HOẠT ĐỘNG KINH TẾ ĐÔ THỊ
Thúc đẩy, tạo cơ hội cho hoạt động kinh tế phát triển trong quá trình quy hoạch khu đô thị mới đang trở nên cấp thiết, sống còn, làm tăng hiệu quả, bám sát thực tiễn thị trường và tính khả thi, phát triển bền vững không chỉ cho khu đô thị mới mà còn cho tổng thể đô thị.
Việc đáp ứng hoạt động cư trú cung cấp cho người dân về chỗ ở, cách cư trú mới và cung cấp nguồn nhân lực cho khu đô thị mới. Việc đáp ứng hoạt động kinh tế sẽ cung cấp cho người dân về việc làm, về thu nhập,… đảm bảo nguồn lực cho cuộc sống phát triển. Khi đảm bảo sự phát triển hài hoà giữa các nhu cầu cơ bản (chỗ ở và việc làm) sẽ làm tăng cơ hội, thúc đẩy sự phát triển của các hoạt động khác như: hoạt động văn hoá, hoạt động môi trường, hoạt động quản lý,…
Quy hoạch Khu đô thị mới gắn với hoạt động kinh tế đô thị sẽ bổ sung, hoàn thiện lý luận, các phương pháp quy hoạch khu đô thị mới đã có; chuyển tiếp có hiệu quả từ Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội đô thị tới quy hoạch chi tiết xây dựng khu đô thị mới thông qua việc cung cấp lý luận quy hoạch mới, các luận cứ, nguyên tắc, cấu trúc, chỉ tiêu tính toán,… lựa chọn giải pháp quy hoạch từ khi khảo sát, lập nhiệm vụ thiết kế, xây dựng cấu trúc mới, mô hình phát triển mới… tới việc quản lý, kiểm soát, khai thác dự án khu đô thị mới.
Bởi vậy, Khu đô thị mới phải là nơi cung cấp, tạo điều kiện phát triển hài hoà hoạt động cư trú mới (đáp ứng nhu cầu chỗ ở mới), hoạt động kinh tế đô thị mới (đáp ứng nhu cầu việc làm mới) và các hoạt động đô thị khác.
Quy hoạch Khu đô thị mới cần dựa trên nguyên tắc tạo không gian, điều kiện cho hoạt động cư trú và hoạt động kinh tế đô thị phát triển nhưng vẫn phải đảm bảo khả năng kiểm soát sự phát triển các hoạt động (đặc biệt là hoạt động kinh tế đô thị) một cách phù hợp, cân bằng nhằm làm tiền đề phát triển các hoạt động khác, đáp ứng các mục tiêu phát triển bền vững.
Phát triển các Khu đô thị mới sẽ gắn liền với các yếu tố của thị trường và cơ chế quản lý của Nhà nước; đảm bảo cân bằng quyền lợi, nghĩa vụ của các chủ thể: Nhà quản lý; Nhà đầu tư và Người dân (xã hội).
Quy hoạch Khu đô thị mới gắn với hoạt động kinh tế đô thị phát triển vẫn kế thừa các điểm mạnh, tiến bộ của các lý luận, phương pháp quy hoạch xây dựng đã có như: Kiến trúc xanh, Đô thị sống tốt,…
Các Khu đô thị mới cần được nhận diện, phân loại, phân tích ,đánh giá theo các tác động của hoạt động kinh tế đô thị (thế giới, khu vực, quốc gia, vùng miền, địa phương,…); theo từng điều kiện khách quan, chủ quan (vị trí, nguồn lực, tính chất, quy mô,…). Đồng thời cũng phải cân nhắc điều kiện, khả năng đáp ứng không gian của khu đô thị mới để lựa chọn các hoạt động kinh tế đô thị cho phù hợp.
Cấu trúc Khu đô thị mới gắn với hoạt động kinh tế đô thị sẽ bao gồm các khu vực chức năng chính sau: 1/ Khu vực hoạt động cư trú (chỗ ở + dịch vụ đơn vị ở) chiếm khoảng 35%; 2/ Khu vực hoạt động kinh tế phát triển (chiếm từ 10 – 20%); 3/ Khu vực phát triển hỗn hợp (Cư trú + Kinh tế) chiếm khoảng 20% – 30% và 4/ Khu vực hệ thống giao thông, kết cấu hạ tầng kỹ thuật (chiếm khoảng 25%). Cấu trúc Khu đô thị mới phụ thuộc vào tính chất, quy mô, tính liên kết của các hoạt động kinh tế đô thị và các yếu tố như: Vị trí, nguồn lực, thời điểm, cơ chế,… và các yếu tố thị trường khác.
Mô hình Khu đô thị mới gắn với hoạt động kinh tế đô thị sẽ là mô hình động, linh hoạt: Biến thiên từ Khu đô thị mới là đơn vị ở (hoạt động cư trú là chủ yếu, hoạt động kinh tế phát triển trùng với hoạt động kinh tế nội tại, dịch vụ đơn vị ở) tới Khu đô thị mới là Khu kinh tế (hoạt động kinh tế phát triển là chủ yếu, hoạt động cư trú chuyển sang dịch vụ lưu trú, du lịch); phù hợp với vị trí, tính chất, quy mô, nguồn lực, thời điểm,… của địa phương, của khu đô thị mới. Có thể chia ra thành các mô hình phát triển như:
Khu đô thị mới là đơn vị ở, chỉ có hoạt động cư trú (hoạt động kinh tế phát triển trùng với hoạt động kinh tế nội tại).
Khu đô thị ở lớn (Hoạt động kinh tế phát triển nhỏ hơn hoạt động cư trú).
Khu đô thị cân bằng (Hoạt động kinh tế phát triển cân bằng hoạt động cư trú).
Khu đô thị phát triển (Hoạt động kinh tế phát triển lớn hơn hoạt động cư trú).
Khu đô thị mới là Khu kinh tế (Hoạt động kinh tế phát triển là chủ yếu, Hoạt động cư trú chuyển sang dịch vụ lưu trú, du lịch).
Tổ chức bố cục không gian: Tổ chức không gian sử dụng đất: Không gian chứa đựng hoạt động kinh tế phát triển được tổ chức linh hoạt, biến động theo thị trường, nguồn lực,…; Không gian hoạt động cư trú ổn định; Không gian sử dụng đất gắn liền với tính liên kết, kết nối các tính chất, quy mô của hoạt động kinh tế đô thị và ngược lại.
Các dạng bố cục không gian hoạt động kinh tế phát triển mang tính tập trung cao, gắn kết nhằm tiết kiệm không gian, tiết kiệm chi phí vận tải, hạ tầng, giảm thất thoát thông tin, thời gian, nguồn lực; Tăng tính giao thương, kết nối và linh hoạt trong quản lý, tăng tính hiệu quả, phát triển.
Chỉ tiêu tính toán: Chuyển từ tính toán dự báo Dân số theo cư trú ổn định Tính dân số cư trú theo tỉ lệ tăng theo cơ học, dịch cư, theo chỉ tiêu m2/người; sang tính toán Dân số lưu trú = Dân số cư trú + Khách lưu trú, du lịch + Dân số vãng lai+ Lưu trú công tác.
Bổ sung Hệ thống giao thông phục vụ nhu cầu liên kết, phát triển hoạt động kinh tế dịch vụ, thương mại (giao thông kết nối nông thôn vào đô thị; giao thông đi bộ,…)vào hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn quy hoạch xây dựng đô thị.
Đảm bảo sự lựa chọn, tạo cơ hội, không gian cho hoạt động kinh tế đô thị phát triển phù hợp, tương ứng với hệ thống kết cấu hạ tầng khu đô thị mới, đô thị.; Tăng hiệu quả, tăng tính cạnh tranh nhưng giảm thiểu sự tác động có hại tới môi trường, xã hội,…hiện tại và tương lai.
Quy chế, quản lý: Khu vực hoạt động cư trú cần được kiểm soát phát triển ổn định, ít thay đổi (chỉ thay đổi công trình công cộng dịch vụ ở, đơn vị ở); Khu vực hoạt động hỗn hợp (vừa ở, vừa kinh doanh và các hoạt động khác), Khu vực hoạt động kinh tế phát triển sẽ được quản lý linh hoạt, biến động theo thực tiễn (theo nguồn lực, theo tính chất, theo thời điểm, theo cơ chế,…). Trong khi chưa xác định, lựa chọn được hoạt động kinh tế phát triển phù hợp thì không gian hoạt động kinh tế phát triển có thể là đất dự trữ phát triển, đất cây xanh,.. Việc điều chỉnh quy hoạch, tái phát triển khu đô thị cần gắn liền với hoạt động kinh tế đô thị cao cấp, hiệu quả hơn các hoạt động đô thị đã có.
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
Quy hoạch xây dựng Khu đô thị mới mang nặng tính hành chính, quản lý, tập trung vào hoạt động cư trú chưa đáp ứng được các nhu cầu của nền kinh tế thị trường hiện tại và tương lai. Thúc đẩy, tạo cơ hội cho hoạt động kinh tế phát triển hiện tại là nhiệm vụ cấp thiết, sống còn trong quy hoạch xây dựng Khu đô thị mới.
Giải pháp quy hoạch Khu đô thị mới phải kiến tạo không gian, thúc đẩy hoạt động kinh tế đô thị phát triển, bám sát thực tiễn và kiểm soát sự phát triển các hoạt động đô thị một cách cân bằng và hài hoà thông qua cấu trúc, mô hình, quy hoạch sử dụng đất, tổ chức không gian kiến trúc cảnh quan, hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và môi trường,… nhằm đạt được mục tiêu phát triển bền vững, tiến bộ kinh tế xã hội đô thị.
Do đó cần thay đổi tư duy, quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy trình quy hoạch từ lập, thẩm định, phê duyệt đến đầu tư, quản lý khai thác dự án đô thị và công tác đào tạo chuyên gia, nguồn nhân lực quy hoạch xây dựng đô thị gắn quy hoạch xây dựng đô thị với thúc đẩy, kiểm soát phát triển hoạt động kinh tế đô thị, phù hợp với thực tiễn.
Đề tài này là nền tảng, sự khởi đầu cho các nghiên cứu khoa học sâu hơn sau này bổ sung, hoàn thiện lý thuyết quy hoạch xây dựng đô thị với tác động của hoạt động kinh tế đô thị phù hợp hơn với từng thời kỳ, nguồn lực, từng địa phương và nền kinh tế thị trường Việt Nam./.