Quy chế quản lý kiến trúc góp phần phát huy tính hiệu quả và khả thi trong phát triển của đô thị lớn

(KTVN 243) – Đặt vấn đề

Lập Quy chế quản lý kiến trúc cho các đô thị, điểm dân cư nông thôn tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (bao gồm 28 tỉnh và 05 thành phố: Hà Nội, TPHCM, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ theo Nghị định 145/2020/NĐ-CP) là nhiệm vụ cấp bách để thực hiện Luật Kiến trúc (2019) và Nghị định 85/2020/NĐ-CP (2020).

Đến nay, một số địa phương đã phê duyệt Quy chế quản lý kiến trúc đô thị (như TPHCM, Ninh Bình); đã phân cấp lập, thẩm định, phê duyệt Quy chế quản lý kiến trúc (như Quảng Ninh, Phú Thọ, Bình Thuận, An Giang, Tiền Giang, Phú Yên,…); hoặc đang tiến hành rà soát, đánh giá việc thực hiện Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đã được phê duyệt trước đây để điều chỉnh, chuyển đổi, lập mới Quy chế quản lý kiến trúc (như Hà Nội). Như vậy, còn rất nhiều địa phương đang triển khai các nhiệm vụ này.

Bài viết này đề cập tới một số khía cạnh trong việc lập Quy chế quản lý kiến trúc cho các đô thị, điểm dân cư nông thôn tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam, với trường hợp cụ thể của Hà Nội, tiếp cận từ những vấn đề và xu thế biến đổi không gian thực tiễn tại các đô thị và điểm dân cư nông thôn Hà Nội (sau hơn 35 năm thực hiện Đổi mới), lưu ý một số khía cạnh thuận lợi, khó khăn và một số nội dung cần chú trọng để phát huy tính hiệu quả và khả thi đối với các Quy chế quản lý kiến trúc.

Nội dung

Một số khái niệm chung

Kiến trúc là kết quả sản phẩm của con người và là bộ phận cấu thành của cảnh quan, có vai trò gắn kết “Cảnh quan môi trường thiên nhiên” và “Cảnh quan môi trường nhân tạo”. Kiến trúc vừa mang tính khoa học tự nhiên, vừa mang tính khoa học xã hội, do vậy trong hệ thống phân loại lưỡng cực thường gây ra nhiều tranh cãi.

Quy chế quản lý là văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc quy phạm xã hội do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành theo một trình tự, thủ tục nhất định, có hiệu lực đối với các tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của quy chế.

Quy định là văn bản quy phạm do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành, định hướng ra các công việc phải làm, không được làm, thực hiện đúng theo quy định của quy phạm pháp luật. Quy định sẽ có nội dung cụ thể về chuyên môn, nghiệp vụ và có hiệu lực đối với các tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh.

03 yêu cầu cơ bản cần đảm bảo đối với Quy chế, Quy định:

(1) Tính hợp pháp, quy chế ban hành phải phù hợp với các quy định của pháp luật, không trái với những quy định mà pháp luật nghiêm cấm;

(2) Tính thực tiễn, quy chế ban hành phải phù hợp với yêu cầu quản lý (do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành) theo thực tiễn của từng giai đoạn;

(3) Tính hiệu quả và khả thi, quy chế ban hành phải góp phần tích cực cho công tác quản lý, điều hành toàn bộ các hoạt động của tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của quy chế, tạo ra hành lang pháp lý khi quy chế được áp dụng thì mọi người phải tôn trọng và thực thi.

Nhận diện khác biệt để kế thừa các Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị; Quy định quản lý theo đồ án quy hoạch đô thị, thiết kế đô thị đã được phê duyệt

Trước khi thực hiện Luật Kiến trúc, các thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam cơ bản đã lập, thẩm định, phê duyệt các Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị chung theo Luật Quy hoạch đô thị (2009) và Nghị định số 38/2010/NĐ-CP (2010), theo đó: Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị là sản phẩm, công cụ để quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, do chính quyền đô thị quy định, phân công nhiệm vụ cụ thể căn cứ vào quy hoạch, thiết kế đô thị được cấp có thẩm quyền duyệt.

“Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị” và “Quy định quản lý theo đồ án quy hoạch đô thị, thiết kế đô thị” là 02 sản phẩm, công cụ chủ yếu phục vụ công tác quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị (gồm: thiết kế đô thị, quy chế quản lý) và quản lý theo quy hoạch đô thị được duyệt (gồm: quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết).

Bộ công cụ này được thiết lập sau quy hoạch, căn cứ vào quy hoạch, thiết kế đô thị được duyệt. Quy chế quản lý kiến trúc (theo Luật Kiến trúc) chỉ căn cứ vào đặc điểm, tính chất tiêu biểu về văn hóa dân tộc của địa phương và không nhất thiết phải căn cứ vào quy hoạch được duyệt, có thể coi đây vừa là khó khăn thách thức, vừa là cơ hội đổi mới, sáng tạo.

Nhận diện khác biệt này để vừa kế thừa được các Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị; Quy định quản lý theo đồ án quy hoạch đô thị, thiết kế đô thị đã được phê duyệt (theo Luật Quy hoạch đô thị), vừa đổi mới, sáng tạo để giải quyết được các thách thức mới:

Thứ nhất, cần phân biệt được giữa Quản lý kiến trúc với Quản lý các lĩnh vực quản lý khác (Ví dụ: quản lý quy hoạch, quản lý dự án,…) từ các yêu cầu và mục tiêu quản lý của nó. Quản lý là một quá trình tiếp biến, khi tham khảo các mô hình quản lý từ nước ngoài, cần tránh dập khuôn, máy móc, ban hành không đảm bảo tính thực tiễn, hiệu quả và khả thi của Quy chế quản lý kiến trúc đô thị, điểm dân cư nông thôn theo đặc điểm Việt Nam.

Thứ hai, phải làm rõ các đặc điểm, tính chất riêng về bản sắc văn hóa dân tộc theo Khoản 2 Điều 5 Luật Kiến trúc (2019). Tuy nhiên, khó khăn thách thức đối với UBND cấp tỉnh là làm thế nào để có thể đánh giá chính xác, đặt ra các quy định hoặc quy phạm xã hội riêng, có đặc điểm và tính chất tiêu biểu (mang tính địa phương) thống nhất với đặc điểm, tính chất phổ quát của quy phạm pháp luật (mang tính quốc gia)?

Khảo sát hiện trạng đặc điểm không gian vùng đô thị – nông thôn theo vị trí đặc trưng và giai đoạn đô thị hóa; Xây dựng “Khung phân loại”, “Khung cơ sở dữ liệu” tại địa phương

Khảo sát hiện trạng đặc điểm không gian vùng đô thị – nông thôn theo vị trí đặc trưng và giai đoạn đô thị hóa; Xây dựng “Khung phân loại”, “Khung cơ sở dữ liệu” tại địa phương.

Đánh giá bằng cách nào? Phải bắt đầu từ vai trò, trách nhiệm của các đơn vị tư vấn cần nghiên cứu, khảo sát hiện trạng đặc điểm không gian vùng đô thị – nông thôn theo vị trí đặc trưng và giai đoạn đô thị hóa (bao gồm cả việc nghiên cứu các Nghị quyết, Chương trình, Kế hoạch của Thành ủy, HĐND, UBND cấp tỉnh) để tìm tòi, sáng tạo, thiết kế ra các “Khung phân loại”, các “Bộ tiêu chí đánh giá”, xây dựng và cung cấp “Khung cơ sở dữ liệu” (về bản sắc văn hóa dân tộc trong kiến trúc phù hợp với đặc điểm, điều kiện thực tế của mỗi địa phương) và phù hợp với các cấp độ, loại hình các Đồ án quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

Từ đó, phối hợp với các cơ quan/đơn vị quản lý, chính quyền địa phương để xây dựng và ban hành các “Hướng dẫn ban đầu và thực tế về kiến trúc tại địa phương” (gồm thuyết minh và bản vẽ) cho thực hành Kiến trúc tại địa phương, trong đó: Xác định rõ các nội dung yêu cầu về bản sắc văn hóa dân tộc trong Quy chế quản lý kiến trúc phù hợp với địa bàn quản lý, để tổ chức thực hiện tại địa phương trong một khoảng thời gian nhất định.

Minh họa về các “Hướng dẫn ban đầu và thực tế về kiến trúc tại địa phương” cho thực hành kiến trúc

Thứ ba, tính đa dạng về hình thái, tính linh hoạt đa trung tâm, tính phi tầng bậc mang đậm dấu ấn của văn hóa và bối cảnh kinh tế xã hội đặc thù châu Á. Sau hơn 35 năm thực hiện đổi mới, đánh giá chung tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam là xu hướng hỗn độn và dung nạp trong các cộng đồng về kiến trúc.

Với Hà Nội, khu vực hỗn độn và dung nạp xã hội lớn nhất chính là các làng xã đô thị hoá, làng ven đô. Với cấu trúc chặt chẽ và một truyền thống văn hóa lâu đời của lối sống cộng đồng, đã không làng xã nào kiến trúc bị xóa bỏ trong quá trình đô thị hoá mà nó chỉ biến đổi theo hướng mật độ cao hơn, dung nạp nhiều hơn.

Điều quan trọng hơn về khả năng dung nạp, là kiến trúc hỗn độn chứa đựng cuộc sống hỗn độn, đa dạng các thành phần: dân làng cũ, dân mới nhập cư (khu tập thể, khu chia lô), kỹ sư, cán bộ, công chức, viên chức, dân lao động thời vụ, sinh viên trọ, bán hàng rong,…

Điều đáng mừng là không có những xung đột xã hội nào đáng kể dù có đa dạng các thành phần như vậy trong cùng một khu vực.

Tại khu vực các huyện Hà Nội

Các chức năng ở, sản xuất nông lâm nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, làng nghề,… cũng theo xu hướng gia tăng và dung nạp đa dạng cả cư dân hiện có và cư dân mới từ địa phương khác đến.

Minh họa về xu hướng trong quá trình chuyển đổi cấu trúc không gian nhà mái dốc truyền thống bị thay thế bởi hình thái kiến trúc nhà nhiều tầng tại Hà Nội

Xu hướng hỗn độn và dung nạp này, không chỉ trong kiến trúc mà cả trong quy hoạch đô thị và nông thôn, biến đổi cả hình thái và cấu trúc mô hình quy hoạch theo lý thuyết tiểu khu/đơn vị ở và biến đổi cả kiến trúc công trình (công năng và hình thức) theo thiết kế ban đầu. Từ giai đoạn phân định rõ ràng tách bạch các chức năng, đối tượng sử dụng – đến giai đoạn nhu cầu và đối tượng sử dụng từ thị trường trở nên rất đa dạng và luôn vận động – đã dẫn đến những biến đổi về Kiến trúc theo xu hướng hỗn độn và dung nạp các thành phần xã hội trong các cộng đồng.

Kiến trúc theo xu hướng hỗn độn và dung nạp đa dạng các thành phần xã hội trong các cộng đồng ở những khu làng xã đô thị hóa cũ như Định Công, Giáp Bát, Trung Tự, Kim Liên, Làng Cót,… tiếp giáp các khu tập thể và các đô thị mới (Định Công, Trương Định, Kim Liên, Giảng Võ, Trung Hòa – Nhân Chính,…) với khả năng đa dạng về hình thái, tính linh hoạt đa trung tâm, tính phi tầng bậc, lại chính là những nhân tố quan trọng để góp phần tạo nên sự cân bằng trong phát triển đô thị chứ không chỉ là những khu tập thể và các khu đô thị mới hình thành trong nửa thế kỷ gần đây.

Minh họa về hình thái tổng thể phản ánh xu hướng hỗn độn và dung nạp đa dạng các thành phần xã hội trong các cộng đồng về kiến trúc

Tại khu vực các điểm dân cư nông thôn trong quá trình đô thị hóa

Xu hướng biến đổi kiến trúc truyền thống được đặt trong mối quan hệ giữa không gian cư trú của cộng đồng dân cư với điều kiện tự nhiên, hệ sinh thái bền vững dần bị thay thế bởi quá trình bê tông hoá, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và phương tiện hiện đại hơn.

Xu hướng này là một thách thức đối với bảo tồn và phát huy giá trị truyền thống đặc trưng mang tính bản địa đã, đang và sẽ diễn ra trong một khoảng thời gian còn chưa xác định được.

Quy chế quản lý kiến trúc, vì thế sẽ không thể giải quyết được thực tiễn, nếu đưa ra các lớp lang chỉ để thể hiện “Mong muốn của nhà quản lý”, và biến các lý thuyết trừu tượng về bản sắc văn hóa trong kiến trúc trở thành “Quy định cứng”, do thực tiễn đã chứng minh đặc điểm dễ dàng thay thế, đan xen, biến đổi (sau một khoảng thời gian) đã và đang trở thành xu hướng của kiến trúc và vật liệu nội thất/ngoại thất, dẫn đến xu hướng hỗn độn, không dễ dàng thay đổi một khu vực quy mô cấp đơn vị ở hoặc khu ở.

Điều này đặt ra một cách nhìn mới về mô hình và phương thức quản lý phát triển: Không có một chức năng nào thuần tuý tuyệt đối mà chỉ có thể là một khu vực mà kiến trúc có tính hỗn hợp với các tỷ trọng các thành phần, được biến thiên cho phép trong một khoảng nào đó, có một chức năng chủ đạo và các chức năng phụ trợ. Cũng như mật độ, quy mô dân cư – công năng, hình thức kiến trúc và vật liệu sử dụng cũng cần có sự dao động biến thiên nhất định, kể cả trong quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị, thiết kế công trình và quá trình hình thành nên kiến trúc.

Quy chế quản lý kiến trúc không phải chỉ là việc lập trật tự mà còn phải chứng minh khả năng kiểm soát sự trật tự về kiến trúc. Không thể hy vọng có một chính quyền, một cơ quan chuyên môn nào để xếp đặt mọi thứ theo đúng các quy chế nếu nó hàm chứa các quy định không mang tính thực tiễn.

Kết luận

Quản lý là một quá trình, cần phân biệt giữa Quản lý kiến trúc với Quản lý quy hoạch xuất phát từ các yêu cầu và mục tiêu quản lý của nó theo từng cấp độ, loại hình và giai đoạn phát triển. Khi lập các Quy chế quản lý kiến trúc cần chú trọng việc kế thừa, tiếp nối các Quy chế, Quy định quản lý (theo đồ án quy hoạch đô thị, thiết kế đô thị, quy hoạch nông thôn đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt).

Đồng thời, Quy chế quản lý là công cụ quản lý, kiểm soát phát triển cấp bách tại các đô thị lớn, các khu vực trọng điểm, các khu vực đang bị tác động mạnh trong quá trình đô thị hóa, đặc biệt là khu vực giáp ranh nội thành/ngoại thành, khu vực chuẩn bị chuyển đổi từ huyện thành quận.

Xác định rõ các đặc điểm, tính chất riêng về bản sắc văn hóa dân tộc tại mỗi địa phương luôn bắt đầu từ các đơn vị tư vấn, nơi các KTS, KS hạ tầng cần xác định rõ vai trò và trách nhiệm của mình trong việc nhận diện các đặc tính, bản sắc chuyên biệt của mỗi địa phương để định hướng, kiểm soát phát triển kiến trúc tiên tiến, đậm đà bản sắc.

Tuy nhiên, Quy chế quản lý kiến trúc có thể giải quyết vấn đề thực tiễn hay không? Để đảm bảo tính khả thi, hiệu quả khi áp dụng, Quy chế quản lý kiến trúc cần có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học các chuyên ngành, cộng đồng.

Thay đổi cách nhìn nhận, mô hình và phương thức quản lý phát triển đô thị và nông thôn trước đây: mô hình quản lý “cứng” về xã hội và chỉ cho một tầng lớp xã hội nhất định, với mục tiêu mong muốn về dân số ổn định theo quy hoạch tính toán, “đóng” cả về chức năng sử dụng đất, không gian và cả về hình thức, công năng của tòa nhà… để phù hợp thực tiễn cũng như tương lai./.

THS.KTS Lã Hồng Sơn – Sở Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội