Quá tải hạ tầng nội đô: Nguyên nhân & giải pháp

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Xây dựng cải tạo chuyển đổi mục đích sử dụng đất nội đô để phát triển nhà cao tầng đang làm chất tải thêm cho hệ thống hạ tầng nội đô hiện hữu. Cải tạo và phát triển khu vực nội đô luôn là một quá trình cần thiết để tái thiết kế đô thị, đảm bảo chất lượng và tiện nghi sống cho người dân. Nhưng, nếu thiếu một quy trình đồng bộ và các công cụ kiểm soát hiện hữu thì sự phát triển cân bằng của khu vực nội đô cũng như toàn đô thị sẽ bị phá vỡ. Cần kịp thời đánh giá, nhận diện hiện trạng và các định hướng quản lý thực thi đồng bộ nhất quán.

Quá tải hạ tầng nội đô do nhiều nguyên nhân
Đô thị giống như một cơ thể sống đều có quá trình hình thành và phát triển. Để tránh đô thị xuống cấp, ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống của người dân cần có quá trình tái tạo tu bổ liên tục kịp thời. Tuy nhiên, trong điều kiện Việt Nam, đặc biệt là với các đô thị lớn, trong quá trình thực tế triển khai lại tồn tại những bất cập ảnh hưởng đến chất lượng và phát triển bền vững của đô thị. Điển hình nhất là việc các dự án cải tạo xây chen nhà cao tầng nội đô tại các thành phố lớn đang gây nên sự quá tải về “hạ tầng”, với các hiện tượng kẹt xe, thiếu nước sạch, cấp điện, môi trường ô nhiễm…
Hiện trạng sử dụng đất còn thiếu cân bằng.
Đánh giá một cách công bằng, quỹ đất đô thị đối với khu vực nội đô lịch sử là giới hạn. Theo quyết định số 1259 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn 2050, nội đô lịch sử có dân số tính toán là 800.000 người, tổng diện tích khoảng trên 3800ha, với chỉ tiêu khoảng đất toàn đô thị trên đầu người là 100m2. Cần nhấn mạnh, các chỉ tiêu được các nhà quy hoạch, kinh tế đô thị tính toán khoa học, đảm bảo cho sự phát triển bền vững của đô thị chất lượng cuộc sống tương đương với tiêu chuẩn các đô thị các nước trong khu vực.
Theo các đánh giá thực tế mới nhất, tại khu vực nội đô lịch sử Hà Nội đang trong tình trạng quá tải, mất cân đối về cơ cấu sử dụng đất do số lượng nhà ở đặc biệt là nhà cao tầng không tương xứng với diện tích đất giao thông nội đô.
Theo quy hoạch chung được duyệt, chỉ tiêu diện tích bình quân đất đô thị trên đầu người tại khu vực nội đô lịch sử hiện nay chỉ đạt được khoảng 45m2 (so với chỉ tiêu toàn bộ thị ở dưới mức 50%) chỉ tiêu bình quân đất đầu người toàn đô thị giảm đáng kể. Dân số nội đô hiện nay đã lên tới hơn 1,2 triệu người, quá tải 40 vạn người và chỉ đạt khoảng 30% so với chỉ tiêu quy hoạch được duyệt (giới hạn cho phép giảm hiện nay trong quy hoạch không dưới 70% so với chỉ tiêu) tình trạng gia tăng dân số làm mất cân đối về cơ cấu sử dụng đất thì khó có thể đảm bảo về sự phát triển cân bằng giao thông nội đô.
Trên tổng quỹ đất đô thị, theo quy định chung 60% diện tích dành cho đất giao thông, đất công cộng, cây xanh và các loại khác, bản thân 40% diện tích đất ở cũng chỉ có 40% diện tích đất dành cho xây dựng hạ tầng xã hội và hạ tầng dịch vụ. Rõ ràng, nếu theo hiện trạng cơ cấu sử dụng và tổng số lượng quỹ đất hữu hạn như trên thì khi xu hướng tăng diện tích đất ở “bùng nổ mạnh mẽ” với việc xuất hiện hàng loạt các khu ở cao tầng nội đô như trường hợp tại Hà Nội hiện nay sẽ kéo tụt diện tích đất dành cho công trình hạ tầng gây nên cơ cấu sử dụng đất mất cân đối nghiêm trọng. Việc suy giảm quỹ đất hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội dẫn đến các hiện tượng trông thấy như ách tắc giao thông, thiếu sân chơi, công viên cho trẻ em, người già.
Điều chỉnh cục bộ và thực thi chuyển đổi mục đích sử dụng đất cải tạo đô thị còn nhiều bất cập.
Trong thời gian qua, việc điều chỉnh quy hoạch cục bộ và thực thi chuyển đổi mục đích sử dụng đất để xây dựng chủ yếu các nhà cao tầng nội đô là một trong những nguyên nhân chính cho việc chất tải lên hệ thống hạ tầng, rất cần được nhận diện và xem xét thấu đáo.
Hiện trạng cải tạo chung cư cũ vừa qua tại Hà Nội cho thấy, để đảm bảo tái định cư tại chỗ theo tiêu chuẩn diện tích ở mới cho người dân (với hệ số đền bù lên tới 1,5-3 lần), đồng thời đảm bảo các chi phí và lợi nhuận của chủ đầu tư. Khu nhà ở 5 tầng ban đầu với dân số khoảng vài chục hộ sau khi xây mới sẽ có tầng cao khoảng 7 tầng với số lượng dân cư gấp nhiều lần. Rõ ràng dù lý giải theo hướng nào cũng sẽ luôn chất tải thêm cho hệ thống hạ tầng đô thị tại khu vực dự án. Các lý giải trên giấy cho rằng dự án chỉ phục vụ giãn dân cho 4 quận nội thành cũ (hoàn toàn hạn chế không cho dân số mới vào) đều chỉ là thiếu thực tế bởi những khó khăn trong việc kiểm soát nguồn gốc dân cư sinh sống tại dự án mới tại công trình. Tình trạng đứng tên như các phản ánh trên báo chí truyền thông cho thấy là một biện pháp “lách” để tiếp tục đưa dân vào. Đây là việc đi ngược lại định hướng của quy hoạch chung đã được duyệt.
Thứ hai, cần xem xét các dự án di dời ra khỏi nội đô và điều chỉnh quy hoạch cục bộ, chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang đất ở và dịch vụ. Theo quyết định 1259 của Thủ tướng Chính phủ về Điều chỉnh QHC xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn 2050, có 4 loại dự án thuộc diện di dời ra khỏi nội đô bao gồm các bệnh viện cấp trung ương, nhà máy xí nghiệp, trường đại học và trụ sở cơ quan trung ương. Các diện tích đất sau khi di dời được ưu tiên chuyển đổi phục vụ phát triển hệ thống hạ tầng xã hội – hạ tầng kỹ thuật trong nội đô. Tuy nhiên, thực tế sau khi di dời phần lớn lại xen cấy thêm các tổ hợp công trình nhà ở cao tầng, văn phòng thương mại dịch vụ với quy mô dân số cực lớn thêm chất tải cho hệ thống hạ tầng đô thị, có thể tạo ra một vòng luẩn quẩn mới.
Trong một số trường hợp, các chủ đầu tư dự án luôn có các lý giải để trấn an việc chất tải cho hạ tầng đô thị như tổ chức các khu phức hợp có tầng hầm rộng rãi để xe là tham gia vào diện tích hạ tầng cho đô thị, thỏa mãn việc tăng tải của họ cho các dự án chuyển đổi. Tuy nhiên, đây là góc nhìn với riêng dự án bởi chỉ đảm bảo được quy định về diện tích giao thông tĩnh cho riêng nhu cầu nội bộ dự án (quy định chung cứ 100m2 cần 1 chỗ đỗ xe 25m2) mà chưa tính đến sự chất tải đến hệ thống giao thông động của khu vực và toàn đô thị khi lượng cư dân khổng lồ trên lưu thông trên đường bên ngoài dự án. Nếu hàng loạt các dự án chuyển đổi như vậy trên một khu vực thì áp lực và tác động lên hệ thống hạ tầng nội đô là rất nặng nề. Hiện nay, các dự án đều đảm bảo tốt hệ thống hạ tầng trong phạm vi hàng rào ranh giới nội bộ nhưng hoàn toàn coi nhẹ sự chất tải lên hệ thống hạ tầng giao thông chung của đô thị. Khi giải quyết các vấn đề tắc nghẽn trên các trục giao thông đô thị bị chất tải thì chỉ có ngân sách nhà nước phải chịu gánh nặng chi phí mở đường.
Còn nhiều cách vận dụng văn bản quản lý “linh hoạt”.
Do một số nguyên nhân khách quan, trong một số trường hợp quy hoạch chi tiết để cấp phép dự án và thiết kế đô thị để cấp phép xây dựng còn chưa có đầy đủ nên vẫn còn tình trạng doanh nghiệp thỏa thuận với cơ quan quản lý cấp phép dựa trên sự vận dụng “linh hoạt” tiêu chuẩn – quy chuẩn. Cần hiểu đúng quy trình thực hiện và bản chất của quy định để thực thi công việc. Quy chuẩn là quy định bắt buộc cho các đồ án quy hoạch, chứ không phải quy chuẩn cho từng công trình. Cách vận dụng linh hoạt của các chủ đầu tư dẫn đến chính vì thế có tình trạng quy chuẩn vô hiệu hóa năng lực quản lý của các đồ án quy hoạch.
Cần những chính sách quản lý và thực thi thống nhất – khoa học
Nhất quán thực hiện định hướng của quy hoạch chung
Điều kiện tiên quyết để giải quyết các vấn đề quản lý nhà cao tầng – giảm tải cho giao thông nội đô chính là kiên định thực hiện định hướng của quy hoạch chung được duyệt. Quy hoạch các cấp được duyệt cần được xem là cao nhất. Khi quy hoạch chung đã được phê duyệt, các đơn vị địa phương thực hiện có trách nhiệm tuân thủ triệt để.
Với trường hợp TP Hà Nội, dù cách làm như thế nào cũng phải luôn tuân thủ mục tiêu của quy hoạch chung đã được duyệt. Bởi quy hoạch chung là cơ sở pháp lý cao nhất trên cơ sở đã tính toán đầy đủ về cân bằng đô thị. Cần xem xét trên bình diện tổng thể lớn toàn đô thị, hạn chế các thỏa thuận cục bộ cho từng khu dân cư, đơn vị ở như hiện nay. Thực hiện rà soát, đánh giá lại các khu vực chức năng trong khu vực nội đô lịch sử để có phương án và kế hoạch di dời chi tiết với từng trường hợp cụ thể, đặc biệt là với 4 đối tượng chính gồm: các cơ sở sản xuất, các cơ sở đào tạo dậy nghề cấp quốc gia, bệnh viện tuyến trung ương. Có các giải pháp di dời các cơ quan ra ngoại vi gần với các khu đô thị mới cho phép hạn chế giao thông “con lắc” của người dân do khoảng cách xa về chỗ ở và nơi làm việc, giảm lượng người di chuyển trong trung tâm nội đô, từng bước giảm đáng kể áp lực chất tải hệ thống hạ tầng giao thông.

Tắc đường do hiện tượng giao thông con lắc phố Xuân Thủy (Cầu Giấy, Hà Nội)

Trong các quy hoạch chung đều có nội dung rà soát lại sức chịu tải cả hệ thống hạ tầng đô thị. Các lần rà soát gần đây đều cho thấy sự thiếu cân bằng về hạ tầng giao thông nên đã có cảnh báo và đã xác định rõ phạm vi không chất tải vào nội đô. Tại Hà Nội, qua các lần điều chỉnh quy hoạch chung như quyết định phê duyệt quy hoạch 108 điều chỉnh quy hoạch chung Hà Nội năm 1998 hay gần đây nhất là quyết định 1259 của Thủ tướng Chính phủ về QHC thủ đô Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn 2050 đều có các cảnh báo về hiện tượng chất tải nhà cao tầng nội đô gây áp lực lên hệ thống hạ tầng kỹ thuật. Các quy hoạch qua các năm cũng luôn xác định 4 quận nội thành cũ (nay là khu vực nội đô lịch sử) là khu vực hạn chế phát triển. Chính vì vậy, trong khu vực này, kiên định không khuyến khích phát triển công trình nhà ở cao tầng và xen cấy đầu tư xây dựng công trình nhà ở cao tầng mới, đảm bảo duy trì đồng bộ để giữ nguyên chất lượng tiện nghi sống cho người dân, không để tình trạng xuống cấp nguy hiểm xảy ra.
Chỉ cho phép cải tạo các khu chung cư cũ đang xuống cấp trầm trọng, nhưng phải đồng bộ và không phá vỡ quy hoạch chung được duyệt. Tuy nhiên, ngân sách hạn hẹp, cần có sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân vào công tác cải tạo chung cư cũ nội đô nên cần xây dựng các cơ chế đảm bảo lợi ích của chủ đầu tư dự án. Không tăng chiều cao công trình chính là biện pháp giảm tập trung dân cư vào nội đô, giảm tải cho hệ thống hạ tầng nội đô bằng những cơ chế ưu đãi về vay vốn, thuế sử dụng đất, ưu đãi quỹ đất bên ngoài nội đô…
Để giảm quá tải hạ tầng, bên cạnh khống chế quản lý mạnh công trình cao tầng nội đô, cần thực hiện đồng bộ giải pháp gián tiếp để giãn dân, giảm tải nội đô ra các khu đô thị mới ngoại vi như định hướng quy hoạch chung đã được duyệt. Theo quy hoạch mới nhất, Hà Nội cho phép xây dựng hàng loạt các khu nhà ở cao tầng và thấp tầng từ vành đai 3 đến vành đai 4 kéo dài, toàn bộ phía bắc Sông Hồng từ Mê Linh, Đông Anh đến tận Long Biên. Đây là các khu vực phát triển nhà ở dân cư không hạn chế, có thể xây quy mô lớn đồng thời là đồng bộ về hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật để tạo ra một chất lượng cuộc sống thực sự tốt hơn rất nhiều so với khu vực nội đô lịch sử. Đẩy mạnh không chỉ loại hình nhà ở thương mại mà phải phát triển loại hình nhà ở xã hội, nhà ở thương mại giá rẻ để tạo điều kiện cho người bên trong nội đô mua nhà giãn dân ra bên ngoài. Theo kinh nghiệm quốc tế, khi giãn được mật độ dân số đến ngưỡng bền vững, chính quyền sẽ tái cấu trúc cải tạo trở lại khu vực nội đô lịch sử.

Ngập nước trên tuyến phố Thái Hà (Đống Đa, Hà Nội)

Đẩy mạnh các công cụ hữu hiệu để quản lý công trình cao tầng, giảm áp lực hạ tầng
Công tác lập quy hoạch hiện nay cơ bản đã phủ kín, đáp ứng các nhu cầu về phát triển đô thị nhưng công tác triển khai thực thi quy hoạch hướng đến quản lý nhà cao tầng nội đô giảm tải cho hệ thống hạ tầng đô thị đang còn nhiều tồn tại. Để giải quyết, trước hết cần giám sát chặt chẽ quy trình cấp phép điều chỉnh cục bộ hiện nay, đảm bảo các tiêu chí tuyệt đối trung thành với mục tiêu của quy hoạch chung được duyệt.
Cần có chế tài giám sát chấp hành nghiêm các quy định của của Nhà nước về tiêu chuẩn – quy phạm. Cần chỉ rõ bản chất các quy hoạch trong hệ thống quy hoạch đô thị gồm: quy hoạch chung mang tính định hướng về mặt nguyên tắc phát triển cho một giai đoạn dài hạn từ 15-20 năm, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết là cơ sở cấp phép thực hiện dự án và thiết kế đô thị là cơ sở để cấp phép xây dựng. Tránh để cơ quan quản lý, chủ đầu tư dự án có thể “vận dụng” một cách tùy tiện, điều chỉnh cục bộ khiến quy hoạch cấp dưới phá vỡ quy hoạch cấp trên.
Cần hoàn thiện các công cụ giám sát cấp phép và thực thi quy hoạch nhà cao tầng nội đô theo trình tự luật định và công bố công khai để các cơ quan quản lý, cộng đồng và từng người dân tham gia giám sát. Sử dụng các cơ sở dữ liệu công nghệ thông tin công bố rộng rãi cho người dân, các thông tin cấm, không cấm, khuyến khích công khai và rõ ràng.
Vai trò và sử dụng có hiệu quả chỉ tiêu hệ số sử dụng đất trong thẩm định, cấp phép các dự án cao tầng nội đô cần được coi trọng. Nhật Bản, Hàn Quốc, Mỹ… coi đây là một chỉ số rất quan trọng, được xem xét cẩn thận bởi nó cho thấy sự chất tải của dự án xây dựng lên hệ thống hạ tầng đô thị, đánh giá và khống chế “trần chất tải” của dự án lên hạ tầng khu vực. Với trường hợp hệ số này càng cao có nghĩa là tầng cao của công trình tăng lên, chất tải cũng sẽ cao lên tương ứng. Các đô thị Việt Nam phải kiểm soát bằng được hệ số sử dụng đất. Mật độ và tầng cao có thể cho phép mềm dẻo hơn, tạo cơ hội thích ứng của dự án với điều kiện thực tiễn cũng như cho phép các kiến trúc sư có nhiều phương án kiến trúc đa dạng, không bị bó cứng.
Nhà nước, các bộ ngành và chính quyền đô thị đưa ra nhiệm vụ chi tiết kiểm soát quá trình thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong khu vực nội đô lịch sử. Bộ Xây dựng với vai trò và nhiệm vụ chính của mình cần phân định rõ trách nhiệm các bên; Tạo cơ chế, trách nhiệm của các chủ đầu tư thực hiện di dời và cải tạo.
Trong quy hoạch chung, quỹ đất sau khi di dời ưu tiên giải quyết các nhu cầu mất cân đối về hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật trong khu vực nội đô lịch sử. Ưu tiên các công trình lợi ích công cộng như cây xanh, bãi đỗ xe, công viên… vốn đang thiếu trầm trọng (đặc biệt là diện tích giao thông tĩnh như bãi đỗ xe). Cần thực hiện kiên định mục tiêu của quy hoạch chung trong quá trình cụ thể hóa, tránh các sai lệch trong quá trình thực thi gây nên các bất cập ngắn hạn và lâu dài./.

(Hoàng Phương ghi)

Ths. Kts Đỗ Viết Chiến
Nguyên Cục trưởng Cục phát triển đô thị, Bộ Xây dựng