Qua so sánh dự thảo Luật Quy hoạch & Luật Quy hoạch đô thị – Vấn đề gì đặt ra(*)

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Hiện nay, Dự thảo luật Quy hoạch đang được công bố rộng rãi lấy ý kiến các Bộ, Ngành, địa phương, tổ chức hội nghề nghiệp nhận được rất nhiều ý kiến bàn luận khác nhau. Bên cạnh những kết quả đạt được, rất nhiều ý kiến chuyên gia cho rằng Dự thảo Luật Quy hoạch còn là sự nhắc lại và thiếu sự đột phá về nội hàm so với các Luật cũ đã được ban hành trước đây, đặc biệt là Luật quy hoạch đô thị ban hành ngày 17/06/2009. Thông qua việc nghiên cứu, đánh giá so sánh về nội dung giữa Dự thảo Luật Quy Hoạch mới nhất và Luật Quy hoạch đô thị cho thấy còn rất nhiều các vấn đề nội dung cần được xác định rõ ràng, cũng như định hướng rõ lại về bản chất của Luật Quy hoạch hiện nay để xác định nội hàm một cách chuẩn xác để có thể tạo bước đột phá, đáp ứng các nhu cầu phát triển kinh tế xã hội đất nước đặt ra trong các giai đoạn phát triển tới.

Trên cơ sở nghiên cứu so sánh 69 điều luật của dự thảo Luật Quy hoạch (DTLQH) với 15.700 chữ ( công bố ngày 14/04/2017) và 76 điều luật của Luật Quy hoạch Đô thị (Luật QH ĐT) với 16.054 chữ, (nguồn : Cơ sở DLQG về văn bản pháp luật TW). Đánh giá chung: so với Luật QHĐT, Dự thảo Luật QH đã có nhiều điểm mới nhưng vẫn còn những vấn đề cần làm rõ và hoàn thiện, trong đó nổi lên 4 nội dung  chính: (1) Hoàn thiện hệ thống thông tin dữ liệu phục vụ quy hoạch; (2) Hoàn thiện quy trình giám sát hoạt động quy hoạch; (3) Đánh giá hoạt động quy hoạch; (4) Phân định rõ vai trò của Chính phủ, Bộ Kế hoạch Đầu tư và Bộ Xây dựng và các Bộ ngành khác trong hoạt động quy hoạch.

Khi so sánh, có thể thấy: Dự thảo LQH và Luật QHĐT có tương đối nhiều điều quy định giống nhau, giống nhau về cấu trúc nhưng nội dung khác nhau do phạm vi/ đối tượng điều chỉnh khác nhau. Trong 39 điều có tên gọi tương tự, khác nhau nhiều hay ít một số từ nhưng vẫn giống nhau về nội dung đề cập, lại tương đối khác nhau về nội hàm.

 Hoàn thiện hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quy hoạch quốc gia

Về nội dung Hoàn thiện hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quy hoạch quốc gia của dự thảo luật này đã bị lạc hậu ngay khi còn trong giai đoạn soạn thảo (khoảng 20-30 năm) – không đáp ứng thực tế và tương lai. Cần tham khảo và đặt hàng chuyên gia trong nước và quốc tế để xây dựng lại toàn bộ điều luật này.

 Điều 40. Hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quy hoạch quốc gia. Qua nghiên cứu đánh giá sơ bộ, đây là nội dung mới có nhưng đã lạc hậu của Dự thảo LQH, do không cập nhật công nghệ, đáp ứng nhiệm vụ trước mắt cũng như lâu dài.

Trong phân tích sự cần thiết soạn thảo, Dự thảo LQH đã chỉ ra một trong những nguyên nhân hàng vạn bản quy hoạch chất lượng kém là do các nguyên nhân bao gồm: thiếu thông tin, thông tin thiếu chính xác và thông tin phân tán, cát cứ độc quyền trong công tác quy hoạch. Điều luật này duy trì  hệ thống thông tin phân tán và chậm trễ do thông tin đang thay đổi nhanh -mạnh, cung cấp bởi các công nghệ tân tiến thì phân công thực hiện cho bộ máy quản lý với quan hệ  phân tán thực hiện xây dựng và cung cấp thông tin. Điều này, có thể đồng nghĩa với việc không có thay đổi gì trong việc lập ra những đồ án quy hoạch  mới theo như kỳ vọng.

Hệ thống thông tin quốc gia được sử dụng trong các hoạt động kinh tế xã hội được công bố chính thống bởi cơ quan Chính phủ dưới dạng ATLAT. Kinh nghiệm tại Nhật Bản cho thấy: “Tập bản đồ quốc gia của Nhật Bản” là một tập bản đồ cỡ A2 gồm 351 trang có chứa 276 bản đồ chuyên đề và mô tả trong 15 lĩnh vực khác nhau theo một quy trình chặt chẽ, quy định trong “Luật khảo sát” của Nhật Bản, bản đầu tiên  công bố 1949. Tài liệu này xuất bản 5 năm /lần và được hỗ trợ bởi các chuyên gia xuất sắc làm việc dưới sự giám sát nghiêm cẩn của Hội đồng quốc gia, sử dụng những công nghệ tân tiến nhất để đo đạc, phân tích và in ấn .

Hệ thống thông tin toàn cầu được cập nhật thời gian thực đang là công cụ phát triển của nhân loại và đang phổ cập tại Việt Nam với 70% dân số sử dụng internet, 40 triệu người sử dụng Smart phone …Trong khi Dự thảo LQH  đưa ra việc cung cấp thông tin đa ngành được xây dựng bởi 4 cấp cơ quan từ Trung ương đến địa phương (thực tế các cơ quan quản lý còn đang lúng túng với việc kiểm soát thực phẩm, nông sản rớt giá, bảo hiểm y tế lạm chi,  ô nhiễm tràn lan …).

Bộ Tài nguyên môi trường vốn chưa hoàn thiện các nhiệm vụ lập bản đồ đất  rừng đất nông nghiệp, cấp giấy chứng nhận và luôn chậm trễ phát hành bản đồ địa hình vì không cập nhật những công cụ xây dựng bản đồ trực tuyến, nay vẫn giao nhiệm vụ cung cấp thông tin bản đồ (công việc này chuyển toàn bộ là một loại dịch vụ) … Trong khi dịch vụ đo đạc quang điện tử đã chuyển sang radar, vượt qua trở ngại không gian và thời gian, biên giới đã mở rộng toàn cầu và cung cấp dịch vụ trực tuyến với giá rẻ, còn các thông tin đa ngành khác cũng đang được cập nhật từng giây bởi thế giới không dây… Tất cả không có và không khuyến khích trong các điều của dự thảo luật lần này.

Điều 41. Cung cấp thông tin quy hoạch cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tương tự như trong Điều 54 Điều 55 – Cung cấp thông tin về quy hoạch đô thị của Luật QHĐT, tuy có giống nhau về quy định hình thức cung cấp thông tin quy hoạch, nhưng DTLQH nhấn mạnh trách nhiệm cung cấp toàn bộ, không kèm theo điều kiện gì, còn Luật QHĐT đặt ra quy định cấp chứng chỉ quy hoạch. Đây có thể là một thay đổi bổ sung mới nhưng chưa thực sự rõ nét bởi trên thực tế, đây là một quy trình thực hiện rất phức tạp, rắc rối cần làm rõ để giảm bớt thủ tục hành chính, giảm bớt tính độc quyền cát cứ thông tin quy hoạch.

Hoàn thiện quy trình giám sát đánh giá hoạt động quy hoạch

Về Quy trình giám sát hoạt động quy hoạch, cơ bản có sự tương đồng về nội dung giữa Dự thảo LQH và Luật QHĐT, tuy nhiên còn rất nhiều nội dung cần làm rõ và hoàn thiện để thích ứng tốt hơn với các yêu cầu thực tiễn đặt ra hiện nay.

So với Luật QHĐT, Điều 12. Quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cộng đồng, cá nhân trong Dự thảo LQH có thêm chữ cộng đồng. Tuy nhiên chưa làm rõ và giải thích khái niệm cộng đồng.

Điều 13. Các hành vi bị cấm, DTLQH có thêm 3 điều cấm: Cản trở việc tham gia ý kiến / Không công bố hoặc cố ý công bố sai, không đầy đủ, sai lệch hồ sơ quy hoạch / Thực hiện không đúng quy hoạch đã duyệt.

Điều 17. Tư vấn lập quy hoạch và tư vấn phản biện độc lập tương tự như trong Điều 10 : Điều kiện của tổ chức tư vấn, cá nhân tham gia lập quy hoạch đô thị Luật QHĐT, còn tiềm ẩn nguy cơ rủi ro dẫn đến độc quyền, chưa xác định làm rõ thể nhân, pháp nhân, vai trò của các tổ chức cá nhân phản biện xã hội / Tranh biện của các bên liên quan.

Điều 19. Lấy ý kiến về quy hoạch (294 chữ ) tương đối khác biệt với nội dung tương tự quy định trong Luật QHĐT (Điều 20. Trách nhiệm lấy ý kiến về quy hoạch đô thị và Điều 21. Hình thức, thời gian lấy ý kiến) với 467 chữ. Trong khi DTLQH chỉ đưa ra yêu cầu, thì Luật QHĐT đưa ra cả một quy trình đầy đủ về lấy ý kiến trong công tác quy hoạch.

Các nội dung trên mới chỉ tập trung vào các thủ tục hình thức thỏa thuận với các tổ chức.Chưa rõ vai trò phản biện xã hội / Tranh biện của các bên liên quan. Chưa có chế tài đủ mạnh để đơn vị lập quy hoạch phải thực hiện nghiêm túc, tiềm ẩn nguy cơ biến thành thủ tục hình thức / đại khái.

Cả 2 Luật đều có nội dung lấy ý kiến, nhưng đều thiếu chế tài đủ mạnh để xác định  đây là quy trình quan trọng, bắt buộc phải thực hiện. Hoạt động QH vẫn tư duy  từ trên xuống / xem nhẹ từ dưới lên, quan hệ công bằng giữa các bên liên quan, tích hợp sự đồng thuận.

Các căn cứ để lập quy hoạch chủ quan từ trên xuống dưới, sau theo trước, không có căn cứ do yêu cầu thực tiễn khách quan: biến đổi KT-XH, biến đổi môi trường / biến động toàn cầu.

Cả 2 Luật đều có nội dung “ Điều chỉnh quy hoạch”. Dự thảo LQH đưa ra quy trình chặt chẽ hơn để hạn chế điều chỉnh tràn lan…Tuy vậy,nếu không có cơ quan độc lập Giám sát hay chế tài việc rà soát QH thì vẫn là vô nghĩa.

Điều 54,55,56, là nội dung mới có trong Luật QH : Đánh giá / Giám sát trong hoạt động quy hoạch. Tuy nhiên, nếu Luật không quy định rõ cơ quan độc lập Giám sát hay chế tài thực hiện QH  thì hoạt động này vô nghĩa.

Tại Nhật bản có riêng cơ quan này đó là Bộ Nội vụ và Truyền thông (MIC – Ministry of  Internal Affaire and Communications). MIC đảm bảo thực hiện toàn diện và hiệu quả của các chính phủ thông qua việc quản lý và hoạt động của các hệ thống cơ bản của chính phủ, chính quyền tự trị địa phương.

Điều 57. Đánh giá thực hiện quy hoạch, QHĐT không có nhưng điều luật thiếu thực tế . Bởi lẽ trong giai đoạn chuyển tiếp, việc phân công phân nhiệm hoạt động QH phụ thuộc vào kết quả đánh giá thực hiện QH, Bộ XD là cơ quan chỉ đạo lập ra hàng vạn bản QH trước đây nhưng chưa rõ vai trò của Bộ XD trong công việc này – Cần có sự phối hợp, hợp tác giữa các Bộ để soạn thảo lại nội dung Điều luật này.

Về đánh giá hoạt động quy hoạch,

Điều 31. Nội dung thẩm định quy hoạch tương tự như trong Điều 44 Luật QHĐT – Thẩm quyền phê duyệt nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô thị. Tuy đã đề cập những nội dung, thủ tục hành chính, nhưng còn thiếu đề cập đên một nội dung quan trọng là đánh giá hiệu quả Kinh tế – Xã hội do Quy hoạch đem lại.

Điều 58. Nội dung đánh giá thực hiện quy hoạch: Không có bộ tiêu chí đánh giá QH sẽ có kết quả đánh giá rất chủ quan / tùy tiện . Nên chăng điều luật này chỉ ra nguyên tắc xây dựng Bộ tiêu chí thống nhất hoặc mỗi Dự án QH đề ra  mục tiêu / tiêu chuẩn để  đánh giá

Vai trò của Bộ KHĐT và Bộ XD và các Bộ ngành khác trong hoạt động Quy hoạch

Điều 29. Hội đồng thẩm định tương đồng với Điều 42 của Luật QHĐT trong đó đề cập Bộ KHĐT là thường trực Hội đồng thẩm định là chưa khoa học. Nên ưu tiên cách tổ chức phân quyền / tránh tập quyền. Những vấn đề có nội dung tổng thể quốc gia phải do Chính phủ quyết định. Hội đồng thẩm định quốc gia trực thuộc Chính phủ, do Phó Thủ tướng  phụ trách thường trực Hội đồng, thành viên là các bộ có vai trò ngang nhau. Bộ KHĐT là thành viên Hội đồng có nhiệm vụ tập hợp /tổng hợp các hoạt động QH trong đó có thẩm định.

Từ điều 61 đến 69 xác định Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan ,nội dung mới của Luật QH, nhưng nếu đã đề cập tới Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tham mưu , tổng hợp , thường trực bộ máy hoạt động QH thì nội dung các điều này có thể thay đổi.

Kết luận

Qua phần so sánhtrên cho thấy, nội dung của Dự thảo Luật Quy hoạch so với Luật quy hoạch đô thị ban hành ngày 17/06/2009có nhiều nét tương đồng, mang tính lồng ghép, khá đầy đủ giữa các điều khoản và có phần thêm thắt mới. Tuy nhiên một câu hỏi đặt ra là: Chúng ta đang kỳ vọng  xây dựng một Luật Quy hoạch như thế nào? Bản chất của Luật Quy hoạch hiện nay ra sao trong khi vẫn còn nhiều tranh luận chưa đồng nhất ? Có nên kế thừa, bổ sung, hoàn thiện đầy đủ các nội dung của các luật khác vào giống như trường hợp với Luật Quy hoạch đô thị không? Vì rằng Luật quy hoạch mới này mang tính “tích hợp”, liên quan đến 32 luật của các ban ngành khác nhau thì đồng thời sẽ phải bao chứa nội hàm các nội dung của 32 luật vào luật này. Điều này có nên hay không? Những câu hỏi đặt ra thiết nghĩ vẫn cần được xem xét lại ở giai đoạn này.

Bài viết do Ban biên tập Tạp chí Kiến trúc Việt Nam soạn thảo, có sử dụng nội dung nghiên cứu, so sánh của KTS. Trần Huy Ánh – Hội Kiến trúc sư Hà Nội.