Phát triển kinh tế đô thị với quy hoạch đô thị – Kinh nghiệm từ TP HCM

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Muốn đánh giá được đầy đủ và chính xác hiệu quả của quy hoạch đô thị với phát triển kinh tế đô thị hiện nay có khá nhiều hướng tiếp cận, với kinh nghiệm sau nhiều năm tham gia công tác trong chuyên ngành này, xin đề cập chọn hướng tiếp cận từ góc độ đánh giá quá trình hình thành các cơ sở pháp lý làm nền tảng cho việc xác định “Mối quan hệ giữa quy hoạch đô thị với kinh tế đô thị tại Việt Nam qua kinh nghiệm quản lý phát triển TP HCM”.

Tuyến phố đi bộ kết hợp thương mại Nguyễn Huệ, TP HCM

Quá trình nghiên cứu, thực hiện hai loại hình đồ án quy hoạch
Là một cơ quan tham mưu chiến lược của TP HCM, Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM trong thời gian vừa qua đã được giao nghiên cứu hai đồ án “Điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng TP HCM đến năm 2025”, đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2010 và đề án “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội TP HCM đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2025”, đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2013. Đây cũng chính là việc thực hiện cùng lúc cả 2 loại hình “quy hoạch kinh tế – xã hội” và “quy hoạch vật thể” cho một Thành phố lớn với quy mô kinh tế đứng đầu và năng động nhất cả nước trong tiến trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Cũng chính từ việc thực hiện nghiên cứu 2 quy hoạch quan trọng trên cùng với việc trực tiếp thực hiện nghiên cứu và tham gia đóng góp ý kiến cho một số quy hoạch ngành khác, có thể nhận thấy rất rõ những thuận lợi – khó khăn hiện nay đối với TP HCM nói riêng và các tỉnh – thành phố trên cả nước nói chung trong việc tổ chức lập và quản lý thực hiện các loại đồ án quy hoạch và những mong đợi từ việc cần nghiên cứu những cơ sở pháp lý mới giúp cho công tác nghiên cứu quy hoạch tốt hơn.
Thực vậy, các quy hoạch hiện nay được lập, thẩm định và phê duyệt dựa trên các cơ sở pháp lý sau:
– Các loại đồ án liên quan tới quy hoạch xây dựng được lập, thẩm định và phê duyệt theo Luật Xây dựng, các Nghị định Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của Bộ Xây dựng… (trước năm 2010), Luật Quy hoạch đô thị, các Nghị định Chính phủ, các thông tư hướng dẫn củ Bộ Xây dựng… (từ năm 2010).
– Các loại đồ án liên quan tới quy hoạch sử dụng đất được lập, thẩm định và phê duyệt theo Luật Đất đai, các Nghị định Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
– Các loại đồ án, đề án quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch ngành và sản phẩm… được lập, thẩm định và phê duyệt theo Nghị định 92 của Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và đầu tư và các cơ sở pháp lý của Bộ quản lý ngành khác…
Qua tổng hợp và phân tích quá trình đổi mới, hội nhập và phát triển của Việt Nam trong gần 30 năm qua theo hướng kinh tế thị trường định hướng XHCN, ta có thể nhận thấy sự phát triển mạnh mẽ về không gian các đô thị, các vùng nông thôn trên cả nước, nhất là các vùng – các đô thị lớn như TP Hà Nội, TP HCM. Chính những áp lực phát triển này đã tác động rất mạnh đến quá trình nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện các cơ sở pháp lý liên quan tới quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất. Không có 2 cơ sở pháp lý này thì không thể triển khai các dự án, công trình xây dựng phục vụ phát triển kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội. Vì vậy mà Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị cùng các Nghị định Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của các Bộ đã được Quốc hội ban hành, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt… sau đó còn được điều chỉnh nhiều lần cho phù hợp hơn với thực tế phát triển. Còn đối với các loại đồ án, đề án quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch ngành và sản phẩm… được lập từ năm 2006, thẩm định và phê duyệt theo Nghị định 92 của Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và đầu tư và các cơ sở pháp lý của Bộ, ban, ngành khác…
Việc nghiên cứu để lập, thẩm định và trình phê duyệt đồ án “Điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng TP HCM đến năm 2025” trước đây và hệ thống các đồ án “Quy hoạch phân khu”, “Quy hoạch chi tiết”… vừa qua thuận lợi vì đã có được một hệ thống cơ sở pháp lý rõ ràng. Đó là các Luật Xây dựng, Nghị định 08 trước năm 2010 và Luật Quy hoạch đô thị, Nghị định 37 từ năm 2010.
Đánh giá chung, Luật Quy hoạch đô thị hiện hành khá hoàn chỉnh và nhất là đã tiệm cận được với trình độ quản lý quy hoạch đô thị của các nước phát triển trên thế giới. Cũng chính vì vậy mà hiện nay TP HCM đã có được một hệ thống các đồ án quy hoạch xây dựng khá đồ sộ và hoàn chỉnh theo cả không gian, thời gian.
Đề án “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội TP HCM đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2025”, được thực hiện nghiên cứu trên cơ sở “Bản quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội TP.HCM thời kỳ 1996 – 2010” đã thực hiện năm 1996 và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 1997 và “Điều chỉnh quy hoạch kinh tế – xã hội TP HCM đến năm 2010” được thực hiện theo chỉ thị 32/1998/CT-TTg ngày 23/09/1998 của Thủ tướng Chính phủ vào năm 2001 (lần điều chỉnh này do một số lý do đã không được phê duyệt). Sở dĩ phải thực hiện điều chỉnh là do các chỉ tiêu tăng trưởng được dự báo theo quy hoạch trước đây chưa chính xác, quá cao nên không thực hiện được.
Xét về mặt thời gian tiến hành lập quy hoạch và thời kỳ quy hoạch, công tác lập Quy hoạch lần này đã gặp nhiều khó khăn vì lúc đầu không đồng bộ với các loại hình quy hoạch (quy hoạch đô thị và các quy hoạch ngành) đã được lập, thẩm định và phê duyệt trước đó. Sau khi cố gắng rà soát, chúng tôi đã đề nghị và được chấp thuận về thời kỳ quy hoạch có sự trùng khớp tương đối với đồ án “Điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng TP HCM đến năm 2025”, đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2010. Cụ thể là năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2025, lý do là theo Nghị định 92, thời kỳ quy hoạch kinh tế – xã hội chỉ khoảng 10 năm (quy hoạch này được tổ chức nghiên cứu từ năm 2010 đến năm 2013 mới được phê duyệt). Đó mới chỉ là “cân đối” với một đồ án “Điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng TP HCM đến năm 2025”, còn nếu đem ra “cân đối” với các quy hoạch ngành khác đã được phê duyệt và nhiều lần đã được điều chỉnh thì vô cùng phức tạp.
Khi tiến hành nghiên cứu để thực hiện nội dung đề án “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội TP HCM đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2025” theo hướng dẫn của Nghị định 92, có khá nhiều sự trùng hợp với nội dung nghiên cứu của các quy hoạch ngành. Điều này cho thấy đề án “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội”, tuy xét về mặt trình tự nghiên cứu là khoa học và hợp lý nhưng đã “can thiệp quá sâu” vào các quy hoạch ngành, mà các quy hoạch ngành này phần lớn cũng đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Cuối cùng sau hơn 2 năm tổ chức nghiên cứu đề án cũng đã thực hiện xong, trình thẩm định và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Nhưng xét về mặt nội dung, đề án quy hoạch này thiên về “cân đối liên ngành” hơn là một quy hoạch mới. Để có thể tổ chức thực hiện, nhóm nghiên cứu đã phải tập hợp tất cả các đồ án, đề án quy hoạch của TP HCM đã được phê duyệt trước đó để phân tích các mục tiêu, nội dung, tổng hợp và hệ thống các số liệu của từng quy hoạch. Phải cố gắng cân đối làm sao để có thể đưa hầu như “tất cả” vào đề án quy hoạch này theo hướng dẫn lập đề án “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội” của Nghị định 92. Đây chính là quá trình “cân đối liên ngành” đã chỉ ra ở trên.

Khuyến nghị sửa đổi nội dung và thủ tục theo tình hình thực tiễn
Trong cả nước cũng chỉ có TP HCM đã thành lập một Viện nghiên cứu mang tính đa ngành từ kinh tế – xã hội đến quy hoạch đô thị – môi trường nên mới có cơ hội để được thực hiện các nhiệm vụ trên và nhận ra được những điều bất cập này. Ngay khi đó, chúng tôi đã đề xuất cần có những nghiên cứu để:
– Có được một cơ sở pháp lý hướng dẫn và quy định về thời gian lập cũng như thời kỳ quy hoạch của các loại đồ án, đề án quy hoạch để có sự thống nhất chung, tránh được những bất cập như trong thời gian vừa qua.
– Loại hình “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội” theo Nghị định 92 hiện nay nên mang tính chiến lược hơn. Không nên nghiên cứu quá cụ thể và chi tiết theo từng ngành như hướng dẫn hiện nay, chỉ nên dừng lại ở những mục tiêu, nội dung mang tính chiến lược cùng với các chỉ tiêu mang tính tổng hợp. Trên thực tế tại Việt Nam chúng ta từng thời kỳ đã có “Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội” ở cấp quốc gia mà trên thế giới gọi là “Social – Economic Development Strategy” thì ở cấp vùng, tỉnh – thành phố cũng nên như vậy.
Nếu chúng ta vẫn giữ như hiện nay thì loại hình “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội” quá “chi tiết” này phải được tổ chức nghiên cứu cùng thời điểm với các quy hoạch ngành (điều này khó khả thi). Còn nếu phải nghiên cứu trước để có thể “chỉ đạo” các quy hoạch ngành thì không cần thiết phải quá “chi tiết” như hiện nay, nếu không sẽ phải điều chỉnh liên tục như TP HCM đã làm trước đây.
Mặt khác, hiện nay chúng ta đang tập trung định hình một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN trong bối cảnh toàn cầu hóa với yêu cầu phải luôn luôn “tỉnh táo” và “năng động” để có thể hội nhập và phát triển thì việc quá tập chung cho loại hình quy hoạch ở trên sẽ tạo thành những rào cản. Hãy để cho các loại hình “quy hoạch vật thể” tiếp cận và điều chỉnh theo cơ chế của nền kinh tế thị trường. Nói như vậy không phải là các loại hình “quy hoạch vật thể” chạy theo thị trường mà vẫn phải dưới sự định hướng và dẫn dắt của loại hình “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội” mang tính chiến lược, vĩ mô hơn.

Nhận định những bất cập
Qua phần phân tích khá sâu ở trên về quá trình nghiên cứu xây dựng 02 loại hình đồ án mang tính quyết định cho việc xác lập “Mối quan hệ giữa quy hoạch đô thị với kinh tế đô thị tại Việt Nam qua kinh nghiệm quản lý phát triển TP.HCM”, có thể nhận thấy; Về mặt quản lý nhà nước, về cơ bản đã lồng ghép được (tuy chưa phải là một bức tranh hoàn chỉnh) bài toán quy hoạch của một đô thị trong bài toán tổng thể về phát triển kinh tế – xã hội của đô thị; Về mặt lý thuyết, nếu thực hiện tốt công tác quy hoạch đô thị thì kinh tế đô thị sẽ phát triển một cách đồng bộ.
Nhưng trên thực tế, trong thời gian vừa qua, tại không ít đô thị, hiệu quả của công tác quy hoạch đô thị trong bài toán phát triển kinh tế đô thị chưa nổi bật, thậm chí nếu có phát triển thì thiếu bền vững dẫn tới những hiện tượng như “bong bóng” bất động sản, ngập lụt, ách tắc giao thông …
Phân tích những bất cập trên, tuy đã lồng ghép được bài toán quy hoạch đô thị trong bài toán tổng thể về phát triển kinh tế – xã hội của đô thị còn “rất yếu” trong “công tác xây dựng kế hoạch phát triển đô thị” dựa trên các kịch bản phát triển đã được xác lập trong các đồ án – đề án quy hoạch. Vì vậy, những kế hoạch phát triển đô thị được xây dựng theo cách làm hiện nay thường chỉ là những “mảng ghép” của các dự án mà nhà nước có đủ ngân sách để đầu tư, hoặc các nhà đầu tư muốn thực hiện vì các lợi ích riêng.
Công tác xây dựng kế hoạch phát triển đô thị đã như vậy mà còn thường xuyên bị chi phối dẫn đế sự điều chỉnh liên tục thì còn đâu gọi là kế hoạch nữa!!! Chính cách quản lý phát triển đô thị này đã làm suy giảm rất nhiều hiệu quả của công tác quy hoạch đô thị đến bài toán phát triển kinh tế đô thị.

Kết luận
Tóm lại, để công tác quy hoạch đô thị luôn tác động tích cực – đồng bộ với phát triển kinh tế – xã hội đô thị thì đầu tiên chúng ta phải quan tâm tới việc xây dựng hệ thống đồ án – đề án quy hoạch cho phù hợp. Tiếp đến phải xây dựng kế hoạch phát triển đô thị hợp lý trên cơ sở các nguồn lực đầu tư có thể kiểm soát được trong tương lai. Vượt lên tất cả là các cấp chính quyền phải quản lý phát triển đô thị một cách “công khai — minh bạch” và có trách nhiệm giải trình. Các nước trên thế giới phát triển bền vững được đều phải tôn trọng các quy tắc “vàng” này. /.

PGS. TS.KTS Nguyễn Trọng Hòa
Viện Nghiên cứu Phát triển TP HCM

TẠP CHÍ KIẾN TRÚC VIỆT NAM

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Quyết định số 589/QĐ-TTg ngày 20 tháng 5 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Quy hoạch xây dựng Vùng TPHCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050.
2. Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 06 tháng 01 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng TPHCM đến năm 2025.
3. Nghị quyết số 16-NQ/TW ngày 10 tháng 8 năm 2012 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển TPHCM đến năm 2020.
4. Báo cáo thuyết minh tổng hợp Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, Bộ Kế hoạch & Đầu tư, tháng 4 năm 2013.
5. Quyết định số 2631/QĐ-TTg ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội TPHCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025.
6. Quyết định số 252/QĐ-TTg ngày 13 tháng 02 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.