Nhìn lại định hướng phát triển không gian: Từ quy hoạch chung đến kiện toàn thể chế quản lý

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Quản lý xây dựng đô thị là vấn đề quan trọng, trong đó quản lý xây dựng các công trình cao tầng luôn là vấn đề nóng, được cộng đồng, dư luận quan tâm. Đây cũng là thách thức với nền kinh tế thị trường, với bảo vệ tài nguyên, môi trường và năng lực quản lý. Giải pháp hữu hiệu để giải quyết tồn tại trước hết là hoàn thiện, nâng cao chất lượng thể chế. Thực tế qua một số trường hợp “mất kiểm soát” phát triển công trình cao tầng nội đô tại một số đô thị lớn như Hà Nội và TPHCM cho thấy nhiều bất cập trong công tác quy hoạch , quản lý cấp phép, thực thi và giám sát quy hoạch xây dựng công trình cao tầng nội đô. Một phần nguyên nhân của thực trạng trên đến từ hệ thống các văn bản pháp quy còn thiếu đồng bộ và hoàn thiện. 

Tòa nhà Lotte Landmark tower quận Ba Đình, Hà Nội

Trong toàn cảnh không gian kiến trúc, kiến trúc cao tầng được xem là điểm nhấn, thu hút cảm nhận của nhiều người, song nhận thức đánh giá về kiến trúc nói chung cũng như kiến trúc cao tầng nói riêng không thể tách khỏi quá trình hình thành, nhất là với các đô thị lịch sử như Thủ đô Hà Nội. Để một đô thị sống tốt việc cải tạo, chỉnh trang xây dựng mới các công trình là xu thế tất yếu. Song cải tạo chỉnh trang cái gì, ở đâu và như thế nào là vấn đề phức tạp cần tiếp cận từ nhiều lĩnh vực, cần quản lý từ định hướng phát triển, tổ chức thực hiện đến việc khai thác, sử dụng. Để đánh giá đúng thực trạng đã xây dựng, tìm giải pháp quản lý cho giai đoạn tới, trước hết cần xem xét thực trạng từ cơ sở pháp lý, từ quy hoạch.

Định hướng phát triển không gian từ quy hoạch chung trong thời gian qua
Từ sau quy hoạch chung được duyệt 1981 với nâng cao nhận thức về bảo tồn quỹ di sản đồ thị đã xác định các khu vực cần bảo tồn, các công trình xây dựng phát triển chủ yếu là 4-5-7 tầng. Sau thời kỳ đổi mới gia tăng dự án đầu tư xây dựng nhất là dự án có vốn đầu tư nước ngoài để khai thác cao lợi nhuận từ quỹ đất đã có xu thế xây dựng nhà cao tầng như khách sạn, trung tâm thương mại, nhà ở tiêu chuẩn cao. Trước yêu cầu này, trong quy hoạch chung (điều chỉnh quy hoạch tổng mặt bằng Thủ đô Hà Nội) được duyệt tại quyết định 132/CT ngày 18/4/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã xác định tăng cường quản lý xây dựng, đẩy mạnh tuyên truyền phổ biến các quy tắc, luật pháp về xây dựng, nhất là quy định về lộ giới, chiều cao công trình. Trong điều lệ quản lý đã xác định không gian kiến trúc cho từng khu vực, nhất là các khu đặc thù cần bảo tồn, ví dụ:
– Khu trung tâm Hoàn Kiếm: Chiều cao tối đa công trình ven hồ tại chỉ giới xây dựng không quá 16m.
– Khu trung tâm Hồ Tây: Công trình phải có hình khối kiến trúc, chiều cao thích hợp không gây tác động xấu đến cảnh quan thiên nhiên và ô nhiễm môi trường.
– Khu phố cổ: Công trình được phép cải tạo, xây dựng có chiều cao không quá 3 tầng (không kể gác lửng ở tầng trệt) mái ngói.
Những yêu cầu như vậy đã được thống nhất quản lý trong suốt giai đoạn 1992 – 1998 và đây là giai đoạn nội đô chưa có thay đổi lớn về không gian kiến trúc.
Để phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, vị thế của Thủ đô. Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định 108/1998/QĐ-TTg ngày 20/6/1998 phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung Thủ đô đến 2020. Trong đó đã định hướng:
– Trong các khu phố hiện có: Phải giữ gìn, tôn tạo các di sản văn hoá, lịch sử, cảnh quan thiên nhiên và các công trình kiến trúc có giá trị… Nâng cấp các công trình phục vụ lợi ích công cộng, hạn chế chiều cao của các CTXD mới ở khu phố cũ và chỉ bố trí công trình cao tầng ở vị trí thích hợp.
– Trong các khu phát triển mới: Việc cải tạo, xây dựng mới theo hướng hiện đại, mang bản sắc dân tộc, đồng bộ cơ sở hạ tầng; nâng tỷ lệ trung bình tầng cao, khai thác không gian ngầm và trên không.
Những định hướng nêu trên đã được cụ thể hoá trong các quy hoạch chi tiết phủ kín toàn địa bàn và cơ quan quản lý đã có đề xuất báo cáo Thành phố về quy định xây dựng các công trình cao tầng. Với những cơ sở pháp lý như vậy, việc xây dựng công trình cao tầng đã được quản lý có hiệu quả. Sau gần 10 năm thực hiện với điều chỉnh mở rộng địa giới Thủ đô, với yêu cầu về văn hoá, bản sắc, về quy mô dân số và phân bố dân cư hợp lý… Quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội đến 2030 tầm nhìn đến 2050 đã được Thủ tướng phê duyệt tại quyết định 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011. Trong bản quy hoạch lần này đã xác định mô hình phát triển không gian toàn đô thị theo mô hình chùm đô thị. Khu vực đô thị trung tâm được mở rộng từ nội đô đến vành đai 4. Không gian kiến trúc nội đô cần được rà soát quản lý chặt chẽ.
Với nội đô lịch sử (khu vực từ nam sông Hồng đến vành đai 2) là khu vực bảo tồn di sản hạn chế phát triển nhà cao tầng và kiểm soát gia tăng dân số cơ học giảm từ 1,2 triệu xuống khoảng 0,8 triệu người. Để cụ thể định hướng xây dựng công trình cao tầng trong nội đô lịch sử, UBND Thành phố đã có quyết định 11/2016/QĐ-UBND ngày 04/4/2016 ban hành quy chế quản lý QH, kiến trúc cao tầng trong khu vực nội đô lịch sử Thành phố Hà Nội. Đây là quy định khá cụ thể về điều kiện nghiên cứu xây dựng, xác định tầng cao, chiều cao tối đa, kiểm soát chức năng, dân số với công trình cao tầng.
Đánh giá chung việc xây dựng các công trình cao tầng luôn là áp lực với không gian kiến trúc cảnh quan toàn thành phố, mặt khác chúng ta đang thiếu xác định đồng bộ các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật như mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất cho khu vực được xây dựng cao tầng. Một số khái niệm về vị trí thích hợp, về điểm nhấn kiến trúc và nhất là tổ chức không gian, hình thức kiến trúc cao tầng, về HTKT còn chưa được xác định cụ thể để quản lý chặt chẽ. Điều chỉnh cục bộ là vấn đề cần quan tâm, cần thiết lập các hướng dẫn cụ thể, quy trình hợp lý, phát huy vai trò người dân.

Bản đồ khu vực nội đô lịch sử (Đồ án QH chung TP Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn 2050)

Cần xây dựng đồng bộ hệ thống quy chuẩn, quy phạm
Mọi hoạt động đầu tư xây dựng trong đó có các công trình cao tầng về nguyên tắc phải tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật quốc gia. Đô thị Hà Nội có tính đặc thù rất cần được xây dựng các quy chuẩn kỹ thuật về quy hoạch, kiến trúc đối với: Khu vực cải tạo, khu vực tái thiết đô thị để phù hợp với quy hoạch chung và điều kiện thực tế tại nội đô. Trong đó rất cần tập trung cho các khu đặc thù tại các quận Ba Đình, Hoàn Kiếm, Đống Đa, Hai Bà Trưng là các nơi chịu áp lực nhiều về công trình cao tầng. Đây là tồn tại rất cần được đẩy mạnh để sớm ban hành.
Vừa qua Nhà nước đã ban hành ngày càng đồng bộ, đổi mới các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng như: Luật Xây dựng (2014), Luật Nhà ở (2014), Luật Đất đai (2013), Luật Đầu tư (2014), Luật Đấu thầu (2014)… cùng với các Nghị định, quyết định hướng dẫn, tổ chức thi hành với các quy định cụ thể xác định quy trình đầu tư, với từng loại dự án và nguồn vốn sử dụng, với các quy định từ chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và kết thúc xây dựng. Tồn tại cần quan tâm ở đây là phân công, phân cấp và xác định trách nhiệm. Với Hà Nội bài học kinh nghiệm từ xây dựng một số công trình cao tầng sai phạm xảy ra gần đây từ quản lý đồng bộ theo cả quy trình, xác định rõ phân cấp quản lý và kiểm tra xử lý vi phạm./.

TS. KTS. Đào Ngọc Nghiêm
Phó Chủ tịch Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam