Luật Quy hoạch, những câu hỏi cần có lời giải đáp?
Theo báo cáo của Bộ kế hoạch đầu tư về công tác quy hoạch hiện nay đặt ra nhiều tồn tại cần phải nghiên cứu, giải quyết như là mâu thuẫn, trùng lặp, thiếu tầm nhìn, tính khả thi không cao, sự phối hợp giữa các ngành, các cấp không hiệu quả. Các quy hoạch được lập riêng rẽ, thiếu tính liên kết như quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội và các quy hoạch ngành khác.
Vì vậy, Bộ kế hoạch đầu tư đề xuất xây dựng Luật quy hoạch (mới) điều chỉnh các hoạt động về quy hoạch bao gồm các công tác lập, thẩm định, phê duyệt, thực chất là gom các loại hình quy hoạch vào trong một Luật thống nhất. Một số chuyên gia gọi đó là quy hoạch hợp nhất hay quy hoạch tích hợp theo thông lệ quốc tế để giải quyết những tồn tại nêu trên. Vậy thì Luật quy hoạch (mới) có theo thông lệ quốc tế và giải quyết được các vấn đề đặt ra hay không?
Thông lệ quốc tế:
Các nước khác nhau có các đạo luật điều chỉnh khác nhau đối với từng lĩnh vực. Tuy nhiên, khái niệm chung về Luật được hiểu và định nghĩa như sau: “Luật là một hệ thống các quy tắc được tạo ra, được thực thi thông qua các thể chế xã hội hoặc chính phủ để điều chỉnh hành vi. Hugo Grotius, người sáng lập ra hệ thống luật tự nhiên thuần túy lập luận rằng Luật phát sinh từ các nguồn động lực của xã hội. Xã hội ngày càng phát triển đa dạng với những mối quan hệ đa chiều phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến ổn định KTXH đặt ra cho nhà nước những phương thức để giải quyết. Thẩm quyền của các Luật là như nhau và phù hợp với hiến pháp.
Vì lẽ đó, Luật phải thể chế hóa và bảo đảm thực hiện chính sách, là biểu hiện hoạt động của chính sách; Luật phải đưa ra các biện pháp gián tiếp, tạo ra hành lang pháp lý nhằm huy động hay phân bổ các nguồn lực để phát triển KTXH; Luật phải điều tiết những vấn đề cụ thể, thực tiễn.
Nước Mỹ có 2 đạo Luật cơ bản để kiểm soát phát triển đất đai là “A Standard State Zoning Enabling Act” (SZEA)/Luật tiêu chuẩn phân vùng các Bang từ năm 1921” và “Standard City Planning Enabling Act (SCPEA)/Luật tiêu chuẩn quy hoạch thành phố năm 1927”. Herbert Hoover – Bộ trưởng thương mại Mỹ thời kỳ đó đã viết trong lời nói đầu: “đạo Luật này bắt nguồn từ một vấn đề cụ thể, đó là quy hoạch và phân vùng sử dụng đất để các nhà đầu tư có thể đầu tư phát triển thành phố có trật tự và hiệu quả, khắc phục những sai lầm trong quá khứ, đảm bảo đủ dự trữ đất đai cho phát triển đường xá, công viên, tiện ích công cộng, cho nhu cầu xây dựng nhà cửa, công nghiệp thương mại và vui chơi, giải trí.v.v…”
Theo giáo sư Stuart Meck, nguyên Chủ tịch hiệp hội quy hoạch Mỹ trong bài viết “Model planning and zoning enabling legislation/Luật mẫu về quy hoạch và phân vùng” đã viết: “Luật quy hoạch là cơ chế mà theo đó nhà nước ủy quyền cho phép cơ quan (Bộ, ngành) nào đó trong việc lập quy hoạch và phân vùng, đồng thời chính quyền địa phương được thực hiện thông qua một cơ chế xác định”
Đây là dạng Luật mẫu “Model Law” của Liên bang và không có luật nào điều tiết lại Luật này.
Nước Anh có “Town and Country Planning Act/Luật quy hoạch thành phố từ năm 1947 sau này được chỉnh sửa vào năm 1990” để kiểm soát toàn diện việc sử dụng đất xây nhà, các khu vực phát triển, các công việc liên quan đến xây dựng đều phải có giấy phép quy hoạch của chính quyền địa phương dưới sự quản lý và điều hành của “Bộ các vấn đề cộng cộng và chính quyền địa phương/Secretary of state for commmunities and local government”.
Nước Nga có “Градостроительный кодекс Российской Федерации/Luật xây dựng thành phố” điều chỉnh các hoạt động xây dựng, quy hoạch thành phố, quy hoạch vùng lãnh thổ, quy hoạch sử dụng đất v.v…Luật này được Quốc Hội (Дума) Nga thông qua vào năm 2004. Khoản 3, điều 3 chương 1 của Bộ luật này ghi rõ “Pháp luật và các quy định khác liên quan đến xây dựng và quy hoạch thành phố không trái hoặc mâu thuẫn với đạo Luật này.
Nước Nga hay Liên Xô trước đây đều có kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, sau khi Liên Xô tan rã 1991 đã không còn các kế hoạch này nữa. Liên bang Nga ngày nay có Bộ phát triển kinh tế, nhiệm vụ của Bộ là xây dựng các quy hoạch chiến lược với nhiệm vụ đảm bảo cho nền kinh tế Nga có khả năng cạnh tranh; hình thành hệ thống quản lý và giám sát chiến lược; thực hiện các chương trình phát triển kinh tế của chính phủ liên bang v.v…
Trung Quốc có “Law of the People’s Republic of China on Urban and Rural Planning/Luật quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2007” nhằm điều tiết các công việc liên quan đến quy hoạch đô thị và nông thôn, cải thiện môi trường, bố trí không gian đô thị và nông thôn v.v…Luật do Bộ nhà ở và phát triển đô thị nông thông Trung Quốc đệ trình.
Trước đây và ngày nay cũng giống như các nước XHCN, Trung Quốc có kế hoạch phát triển KTXH 5 năm được thông qua bởi các phiên họp toàn thể Ban chấp hành trung ương Đảng cộng sản và Quốc Hội Trung Quốc, các bản kế hoạch này thiết lập nền tảng, nguyên tắc, sơ đồ hóa chiến lược phát triển kinh tế, đặt ra các mục tiêu tăng trưởng và phương hướng cải cách. Ngày nay, từ kế hoạch được thay thế bởi từ “đường hướng phát triển” cho phù hợp với nền kinh tế thị trường mang màu sắc Trung Quốc. Kế hoạch phát triển KTXH 5 năm lần thứ 13 (3/2016) nhắm đến mục tiêu hoàn thiện xã hội khá giả, trong đó cũng có chính sách chung về phát triển đô thị như xây dựng mạng lưới cơ sở hạ tầng hiện đại, khuyến khích và đẩy nhanh tốc độ đô thị hóa của người dân chuyển đổi từ nông nghiệp, tối ưu hóa bố trí không gian các dạng đô thị v.v…
Hàn Quốc có “Capital Region Readjustment Planning Act/Luật quy hoạch điều chỉnh vùng thủ đô năm 1982. Luật này được thực hiện trước các Luật khác liên quan đến kế hoạch sử dụng đất và các kế hoạch phát triển đô thị khác tại khu vực thủ đô và thành phố. Luật bao gồm các quy định về xây dựng các trường đại học, nhà máy, khu phức hợp công cộng và các công trình khác; quy định về phát triển đất cho mục đích công nghiệp và nhà ở, các khu vực đặc thù, những khu vực cần hạn chế phát triển do tình trạng quá tải, kiểm soát tăng trưởng, và bảo tồn thiên nhiên. Luật này được điều chỉnh lần thứ 3 (2006 – 2020).
Hàn Quốc cũng có đạo Luật về kế hoạch phát triển cân bằng kinh tế xã hội 5 năm cấp quốc gia từ năm 1962, các đời tổng thống sau này như Roh Moo-hyun (2004 – 2008), Lee Myung-bak (2009-2013) đã bổ sung và thay thế một số phần của bộ Luật cũ nhằm phát triển cân bằng các vùng, tăng cường khả năng cạnh tranh, cải tạo mức sống tùy theo đặc điểm từng khu vực v.v…
Philipine có kế hoạch phát triển KTXH và quy hoạch vật thể (quy hoạch không gian đô thị) cấp quốc gia và cấp vùng cùng tồn tại song hành. Bắt nguồn từ khái niệm quy hoạch không gian được thực hiện trong giai đoạn dài hơn, khung quy hoạch không gian quốc gia là 30 năm (1993 – 2022 – viết tắt là NPFP). Bản quy hoạch này hướng dẫn sử dụng đất quốc gia để phân bổ sử dụng các nguồn lực trong nước. Năm 1997 nó được thay thế bằng quy hoạch mới (NFPP), từ khóa chính trong bản quy hoạch này là từ quy hoạch “physical/vật thể” đối ngược với từ kế hoạch “economic/kinh tế” với lời giải nghĩa là: quy hoạch vật thể có thời kỳ dài hơn (30 -50 năm) so với kế hoạch kinh tế có thời kỳ là 5 năm.
Kế hoạch phát triển KTXH ở Philipine có thời hạn 6 năm phù hợp với nhiệm kỳ tổng thống (gọi là kế hoạch phát triển trung hạn – MTPDP). Tuy nhiên, kế hoạch gần đây nhất là kế hoạch 5 năm với tên gọi “Kế hoạch phát triển Philippine 2011-2016”, bắt đầu từ năm thứ hai của nhiệm kỳ tổng thống. Đây là một chương trình quốc gia phác thảo các chính sách mà tổng thống muốn thiết lập trong suốt nhiệm kỳ của mình do Bộ phát triển kinh tế và quốc gia (tương đương Bộ kế hoạch và đầu tư ở Việt Nam) đệ trình.
MTPDP đưa ra các sáng kiến chính sách quan trọng, các chiến lược kinh tế xã hội và các chương trình quốc gia lớn. Các kế hoạch phát triển vùng, trong khi quy định các chiến lược, chương trình và dự án tạo điều kiện để thực hiện các mục tiêu của kế hoạch phát triển quốc gia.
Thailand trước đây không có quy hoạch không gian đô thị chính thức cấp quốc gia và khu vực dẫn đến mất sự cân bằng trong sử dụng đất đai và phát triển KTXH; quản lý tài nguyên thiên nhiên không hiệu quả, sự mở rộng đô thị và các khu vực công cộng thiếu trật tự. Năm 2002. Chính phủ yêu cầu Bộ các vấn đề công cộng và quy hoạch thành phố (DPT) đẩy mạnh quy hoạch đô thị trên cả nước. Trên cơ sở đó (DPT) đã xây dựng chiến lược và các biện pháp quy hoạch không gian đô thị ở tất cả các cấp phù hợp với đặc điểm và tiềm năng phát triển từng vùng v.v…
Thailand cũng có kế hoạch phát triển KTXH kéo dài 5 năm hoạt động như một khung chính sách được soạn thảo bởi Bộ phát triển kinh tế quốc gia, thông qua bởi Chính phủ. Các bản kế hoạch phát triển KTXH trước đây có mục dành cho quy hoạch phát triển không gian đô thị, tuy nhiên kế hoạch lần thứ 11 gần đây nhất (2012 – 2016) đã bỏ mục này.
Quy hoạch tổng thể, quy hoạch tích hợp hay quy hoạch hợp nhất?
“Comprehensive planning” hay quy hoạch tổng thể là một thuật ngữ được các nhà quy hoạch không gian đô thị Mỹ hay Canada thường dùng. Quy hoạch tổng thể bao gồm một khu vực rộng lớn với một loạt các chủ đề và được lập trong một khoảng thời gian dài hạn. Theo sách hướng dẫn làm Luật mẫu về quy hoạch không gian đô thị (quy hoạch vật thể) của Hiệp hội quy hoạch đô thị Mỹ – được tham khảo rộng rãi trên toàn thế giới, quy hoạch tổng thể phải bao gồm nhưng không giới hạn các lĩnh vực:
Dân số và phân bố dân cư; Tài nguyên thiên nhiên; Kinh tế khu vực; phân bố địa lý nhà ở trong khu vực; vị trí phương tiện giao thông, tiện ích, giáo dục, giải trí, văn hoá; địa chất, sinh thái, các yếu tố vật chất; đặc điểm kiến trúc, cảnh quan, văn hoá, lịch sử, khảo cổ; vị trí, chất lượng đất nông nghiệp, công nghiệp, thương mại, đất ở và các mục đích sử dụng khác; các tuyến đường cao tốc và đường chính, các cây cầu, cầu cạn; công viên, khu vui chơi giải trí; địa điểm các tòa nhà công cộng, công trình; sân bay, đường thuỷ và các khu vực công cộng khác v.v…
Như vậy, các nội hàm để lập quy hoạch đô thị (quy hoạch không gian) bao gồm các vấn đề về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.
Khảo sát việc lập quy hoạch một số nước trên thế giới đã chỉ ra rằng do sự khác biệt giữa kế hoạch phát triển KTXH và quy hoạch đô thị nên tại các nước phát triển (phương Tây) chỉ có Luật về quy hoạch đô thị hoặc phân vùng đô thị, quy hoạch sử dụng dụng đất hoặc phân vùng sử dụng đất; trong quy hoạch đô thị hay quy hoạch sử dụng đất đã có các nội hàm kế hoạch phát triển KTXH. Liên Xô cũ trước đây, Trung Quốc, Hàn Quốc và một số nước đang phát triển, có vị trí địa lý gần gũi, quy mô kinh tế giống Việt Nam như Thailand, Philipne có kế hoạch phát triển KTXH và quy hoạch đô thị. Tuy nhiên, các bản kế hoạch/quy hoạch này được làm song hành và có sự phối hợp v.v…
Quy hoạch tổng thể hay quy hoạch hợp nhất bắt nguồn từ quy hoạch đô thị khi lập quy hoạch vùng. Để có quy hoạch đô thị tốt cần có các nội dung về kinh tế xã hội, dân cư, thu nhập và các nội dung kinh tế khác được tích hợp bên trong, đó là thông lệ quốc tế.
Xuất phát từ mong muốn có trật tự về quy hoạch để ổn định phát triển kinh tế xã hội, không có quy hoạch riêng rẽ, thiếu gắn kết giữa các ngành là ý tưởng tốt, tuy nhiên sự nhầm lẫn về khái niệm và thông lệ quốc tế dẫn đến định hình sai về Luật quy hoạch (mới) cần được làm sáng tỏ? Việc chồng chéo các loại hình quy hoạch hiện nay ngoài nguyên nhân về luật pháp còn nguyên nhân về tổ chức thực hiện phân giao nhiệm vụ, chức năng giữa các Bộ.
Những ví dụ về sự trùng lặp như việc cấp sổ hồng (Bộ Xây dựng) và sổ đỏ (Bộ tài nguyên môi trường) mới đây là những bài học còn nguyên giá trị. Khảo sát kinh nghiệm quốc tế về quy hoạch cũng chỉ ra rằng quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất và một phần kế hoạch phát triển KTXH mới thực sự là chồng lấn cần phải nghiên cứu và có sự phối hợp. Những vụ việc xảy ra liên quan đến thu hồi đất và chuyển dịch đất đai khi quy hoạch đô thị gắn với những bộ Luật cụ thể cần quan tâm giải quyết hơn là sự ra đời của Bộ luật quy hoạch (mới) với nhiều nội dung còn mơ hồ, không rõ và quá rộng v.v…
Việc sử dụng từ “quy hoạch” chung cho các loại hình kinh tế như quy hoạch tôm, cá, quy hoạch giống cây trồng, vật nuôi, quy hoạch hệ thống nhà ga, bến tàu bến cảng, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị v.v…để lý giải chúng ta có hàng nghìn loại quy hoạch trùng lặp, chồng lấn nhau là sự phóng đại và nhầm lẫn khái niệm cả về phương diện ngôn ngữ và cơ sở khoa học. Việc nêu nguyên nhân về chất lượng các đồ án quy hoạch như chất tải đô thị, thiếu giao thông và bãi đỗ xe, cây xanh khi xây dựng những tòa nhà cao tầng trong nội đô do công tác quy hoạch đô thị là sai về bản chất, đó là mật độ xây dựng và hệ số sử dụng đất được phê duyệt vượt quá quy định cho phép của chính quyền địa phương.
Việc đưa thêm cả không gian biển cũng như vùng trời quốc gia vào Luật quy hoạch với nhiều đối tượng và chuyên ngành khác nhau trong phạm vi điều chỉnh của Luật là quá rộng và khó khả thi.
Luật về cơ bản có vị trí, vai trò như nhau, phù hợp với hiến pháp để điều tiết những vấn đề cụ thể phát sinh trong thực tiễn, không thể có Luật này định khung cho Luật khác, đó là thông lệ quốc tế.
Theo báo cáo của nguyên Bộ trưởng tư pháp Hà Hùng Cường tại phiên họp chất vấn đại biểu Quốc Hội ngày 11/6/2014. Việt Nam là nước có hệ thống pháp luật phức tạp nhất thế giới, hệ thống này được đặc trưng bởi sự đồ sộ, rườm rà, rắc rối, nhiều kẽ hở, quy định chồng chéo, mâu thuẫn thiếu thực tiễn. Việt Nam có 9 ngành Luật: Luật hiến pháp; Luật hành chính; Luật tài chính; Luật ngân hàng; Luật đất đai, xây dựng; Luật dân sự; Luật lao động; Luật hình sự; Luật kinh tế. Nếu được thông qua tới đây, với những nội dung trong dự thảo, Luật quy hoạch sẽ được xếp vào ngành Luật nào, Luật kinh tế hay Luật đất đai và xây dựng? Liệu có theo thông lệ quốc tế giải quyết được các vấn đề thực tiễn đặt ra hay tiếp tục chồng chéo và tạo ra nhiều mâu thuẫn hơn nữa?
TS.QLĐT Lý Văn Vinh – Viện Kiến Trúc Quốc Gia (VIAr)
