Kinh nghiệm quốc tế về kế hoạch quy hoạch – Những câu hỏi đối với dự thảo luật quy hoạch

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất xây dựng Luật Quy hoạch (mới) điều chỉnh các hoạt động về quy hoạch, bao gồm các công tác lập, thẩm định, phê duyệt, thực chất là gom các loại hình quy hoạch vào trong một Luật thống nhất. Ðây được cho là một phát kiến mới nhằm loại bỏ những chồng lấn và phát sinh không đáng có trong việc lập và thực thi quy hoạch. Một số chuyên gia gọi đó là quy hoạch hợp nhất hay quy hoạch tích hợp theo thông lệ quốc tế để giải quyết những tồn tại nêu trên. Tuy nhiên, việc hợp nhất, loại bỏ nội dung quy hoạch xây dựng trong dự thảo Luật Quy hoạch (mới) có theo thông lệ quốc tế và giải quyết được các vấn đề đặt ra hay không?

Những khác biệt lớn về lịch sử và sự hình thành

Kế hoạch kinh tế – xã hội:

Trong thời kỳ đầu của kỷ nguyên công nghiệp, nền kinh tế chủ yếu phổ biến theo hệ tư tưởng tự do. Chính phủ các nước đã can dự vào kinh tế – xã hội, nhưng đó chỉ là cách quản trị theo kiểu cũ hoặc của một vài nhóm thiểu số mang sắc thái xã hội.

Chiến tranh thế giới lần thứ nhất diễn ra buộc hầu hết mọi nhà nước phải huy động toàn bộ các nguồn lực. Trên thế giới, ý tưởng về việc lập kế hoạch kinh tế – xã hội đã xuất hiện. Các vấn đề về chu kỳ kinh tế tăng giảm, nạn thất nghiệp dẫn đến tăng cường sự can thiệp của Nhà nước vào việc lập kế hoạch kinh tế – xã hội. Chiến tranh thế giới thứ hai lặp lại, diễn ra, chịu ảnh hưởng của chiến tranh thế giới thứ nhất, một số nước nhà nước không chỉ lập kế hoạch kinh tế – xã hội để phục vụ chiến tranh mà còn có kế hoạch kinh tế tái thiết ngay khi cuộc chiến bắt đầu.

Tại một số bản kế hoạch kinh tế – xã hội, các quyết định về tính ưu tiên được thông qua không đơn giản dựa trên các tính toán về kinh tế mà còn phụ thuộc vào các quyết định chính trị dựa trên các giá trị xã hội. Ngay từ năm 1841, Friedrich List đã viết: “Nhiệm vụ của nền kinh tế quốc dân là phải đạt được sự phát triển toàn diện kinh tế đất nước, trong khi chuẩn bị gia nhập xã hội phổ quát của tương lai”. Trong khi các lý thuyết của ông phục vụ mục đích cho chủ nghĩa quân phiệt Đức sau thời kỳ Bismarck và ở Nhật Bản sau thời kỳ Minh trị, chúng cũng gián tiếp đóng góp vào các bản kế hoạch kinh tế của nước Nga Xô-viết. Trong lịch sử, Friedrich List là người trước Marx – là cha đẻ của lý thuyết về kế hoạch; Rathenau – người tổ chức thực hiện kinh tế kế hoạch hiện đại đầu tiên ở Đức trong chiến tranh thế giới thứ nhất; là người trước Lenin có cách tiếp cận về lập kế hoạch ở nước Nga Xô-viết dựa trên các tiền lệ đã có ở Đức.

Làm thế nào để có bản kế hoạch hợp lý? Nó bắt nguồn từ nỗ lực tham vọng của người lập kế hoạch để đưa ra các quyết sách hợp lý, liên quan đến điều phối có hệ thống các quyết định và chính sách, xây dựng rõ ràng các mục tiêu. Một điểm khác nữa đó là chống lại sự phát triển không có kế hoạch, nhấn mạnh đánh giá kết quả đạt được, những thước đo thành công hay thất bại. Nói tóm lại, một bản kế hoạch hợp lý là ít ra nó phải đảm bảo gần đúng với các ý tưởng đặt ra ban đầu của nó, thông qua sự công bằng, minh bạch trong nghiên cứu khoa học về kinh tế xã hội.

Vào đầu những năm 1930, Karl Manheim – nhà xã hội học người Hung đã đưa ra “những suy nghĩ về tầm mức mới của kế hoạch”, trong đó sự cân bằng các hoạt động có kế hoạch và không có kế hoạch của xã hội được quyết định theo hướng cổ điển. Theo quan điểm này, chủ nghĩa tự do xuất hiện như là một giai đoạn chuyển tiếp giữa hai hình thức trật tự có kế hoạch, mà trước đó đã tồn tại ở thời kỳ trung cổ Christendom, trong khi giai đoạn mới là kết quả của “sự phát triển của một hệ thống thống nhất có sự phối hợp các vấn đề kỹ thuật xã hội.

Đã có những tranh luận về các cách tiếp cận mới của kế hoạch, có sự gia tăng liên tục về số lượng các bản kế hoạch và các cơ quan làm kế hoạch cả ở các nước công nghiệp phát triển và các nước kém phát triển. Tuy nhiên không có lý thuyết chung nào về kế hoạch kinh tế xã hội. Để có một lý thuyết như vậy phải xem xét các nghiên cứu quốc tế so sánh giữa các nhà kinh tế học, sử gia, các nhà khoa học chính trị và xã hội.

Thực tế về tổ chức kế hoạch ở các nước khác nhau. Ở Liên Xô, kế hoạch được thực hiện bắt đầu từ năm 1925, kế hoạch 5 năm đầu tiên từ năm 1928; ở Đức, kế hoạch 4 năm đầu tiên của nước Đức quốc xã bắt đầu từ năm 1933, của nước Ý phát xít tương tự bắt đầu từ năm 1933; ở Mỹ kế hoạch phát triển thung lũng Tennessee cũng bắt đầu vào năm này; ở Thổ Nhĩ Kỳ vào năm 1934…

Đối với các nước giàu, kế hoạch mang tính chất ít toàn diện so với các nước nghèo, có thể thấy các kế hoạch này dường như là những đợt cắt giảm ngắn hạn do sản xuất hàng hóa cung vượt cầu. Một số nước kém phát triển hơn như Ấn Độ, kế hoạch kinh tế-xã hội được kết hợp với hệ thống chính trị dân chủ bầu cử tự do. Các nước khác như Trung Quốc, kế hoạch là một hệ thống huy động các nguồn lực, trong đó các mục tiêu phát triển cao nhất được đặt ưu tiên hàng đầu với những nhiệm vụ hay áp lực đặt lên vai quân đội và các tổ chức Đảng. Kế hoạch càng tham vọng thì sẽ càng thúc đẩy sự đồng thuận đối đầu với những thách thức bên ngoài và bên trong xã hội, nếu kế hoạch thành công nó sẽ làm giảm áp lực với hệ thống chính trị hiện hữu.

Quy hoạch đô thị

Khái niệm quy hoạch đô thị theo nghĩa từ tiếng Anh là urban planning hay town (city) planning, bắt nguồn từ thời Hy Lạp cổ xưa khi thành phố Piraeus được quy hoạch thiết kế theo sơ đồ mạng lưới các đường phố bởi các kỹ sư và kiến trúc sư. La Mã cổ đại cũng như Hy Lạp cổ đại sử dụng các quy hoạch theo sơ đồ mạng lưới. Quy hoạch thành phố ở La Mã được phát triển để bảo vệ quân sự và các tiện ích công cộng. Sự phát triển các quy hoạch này trở thành ý tưởng về quy hoạch đô thị. Nhiều thành phố châu Âu sau này vẫn giữ được dáng vẻ như quy hoạch của trung tâm các thành phố La Mã trước kia.

Trải qua các thời kỳ, từ Cách mạng Dân chủ tư sản châu Âu dẫn đến Cách mạng Công nghiệp đã làm thay đổi hình thái kinh tế – xã hội, làm tăng nhanh tốc độ đô thị hóa. Tới thế kỷ XV đã có những chứng tích về thiết kế đô thị và những người tham gia; đồng thời đã có những luận thuyết về kiến trúc và quy hoạch đô thị…; đã có nhiều lý thuyết về quy hoạch đô thị khác nhau như: lý thuyết về thành phố không tưởng của Robert Owen (1771 – 1858) hay Francois Marie Charles Fourier (1772 -1837); Lý thuyết thành phố vườn và thành phố vệ tinh của Ebenezer Howard (1850 – 1928); Lý thuyết về thành phố chuỗi của Aturo Soria Y Mata (1844 – 1920); Lý thuyết về quy hoạch đô thị hiện đại của Le Corbusier (1887 – 1965)…

Tuy ý tưởng, mức độ nghiên cứu và đề xuất của các tác giả khác nhau nhưng tựu trung là nghiên cứu các mô hình lý thuyết với các dạng phát triển đô thị. Theo Ward, S (1994). Quy hoạch đô thị – về bản chất, chính là sự nghiên cứu hình thành tương lai.

Hệ thống quy hoạch đô thị ngày nay được hoàn thiện sau chiến tranh thế giới thứ hai. Chức năng cơ bản của hệ thống quy hoạch là cân bằng giữa lợi ích công cộng và tư nhân. Nhà đầu tư khi xây dựng phải có giấy phép quy hoạch. Quy hoạch đô thị phải phục vụ cộng đồng, xã hội; lợi ích cộng đồng phải đứng trước lợi ích tư nhân.

Kế hoạch kinh tế – xã hội và quy hoạch đô thị ở Việt Nam

Trong thời kỳ chiến tranh cũng như sau ngày miền Nam hoàn toàn giải phóng, nền kinh tế nước ta là nền kinh tế kế hoạch hóa. Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội thông thường là 5 năm theo Nghị quyết các kỳ Đại hội Đảng bộ các cấp. Trong các bản kế hoạch này thường có những nhiệm vụ cơ bản, các chỉ tiêu kinh tế cụ thể như 21 triệu tấn lương thực, 1 triệu tấn cá biển, 1 triệu hecta diện tích khai hoang, 1,2 triệu hecta rừng mới trồng, 10 triệu tấn than sạch, 5 tỷ kWh/giờ điện, 2 triệu tấn xi măng, 14 triệu mét vuông nhà ở… và phương hướng phát triển các ngành kinh tế.

Về luật pháp, đến năm 2006, trước nhu cầu cấp bách của phát triển đất nước, Chính phủ mới định hình hệ thống quy hoạch, bao gồm: Quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội, Quy hoạch sử dụng đất và Quy hoạch xây dựng. Mỗi hệ thống quy hoạch đều có cấp quốc gia và các cấp địa phương. Quy hoạch của các ngành kinh tế được coi như một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Theo thời gian, mỗi hệ thống quy hoạch đều được quy định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật hoặc dưới dạng Luật được Quốc hội thông qua, hoặc Nghị định của Chính phủ.

Quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội luôn được đặt ở vị trí quan trọng nhất. Thẩm quyền quyết định quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội của cả nước và các cấp địa phương thuộc về Đại hội Đại biểu Đảng bộ của cấp bộ Đảng tương đương. Mặc dù quan trọng như vậy, nhưng Hiến pháp chưa có một điều nào nói về quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội và Quốc hội cũng chưa thông qua bất cứ Luật nào quy định về loại quy hoạch này. Hành lang pháp lý cao nhất mới được thiết lập gần đây ở cấp Nghị định của Chính phủ, đó là Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội [29] lần đầu tiên sử dụng từ “quy hoạch” và có phần giải nghĩa về loại hình quy hoạch này. Năm 2008, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92. Sau này trong Luật Đất đai (2003) có giải thích sự khác nhau giữa 2 từ kế hoạch và quy hoạch, đó là: kế hoạch có thời kỳ 5 năm; quy hoạch có thời kỳ 10 năm.

Về quy hoạch xây dựng Hiến pháp 1980 và sau này là Hiến pháp 1992 hiến định việc xây dựng nhà ở và quản lý đất đai phải theo quy hoạch chung xây dựng (Điều 20 và Điều 62). Để tăng cường công tác quản lý xây dựng đô thị, ngay từ Quyết định số 115-CT ngày 02/5/1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã yêu cầu việc xây dựng và phát triển đô thị phải căn cứ vào các đồ án quy hoạch xây dựng được các cấp có thẩm quyền phê duyệt (Điều 1). Nghị định số 08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005 của Chính phủ về quy hoạch xây dựng và sau đó được nâng lên thành bộ Luật Quy hoạch đô thị (2009) tiếp tục thực hiện theo tinh thần đó. [28] Từ “quy hoạch đô thị” kể từ đây thay thế từ “quy hoạch xây dựng”. Trong thực tế, những nội hàm của quy hoạch xây dựng hay quy hoạch đô thị là giống nhau và đã có trong Luật Xây dựng (2003) trong phần giải thích từ ngữ.

Trước năm 1994, Ủy ban Nhân dân các cấp địa phương vẫn tự phê duyệt quy hoạch đô thị để làm công cụ quản lý. Văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên về quy hoạch đô thị là Nghị định số 91-CP, ngày 17/8/1994 ban hành điều lệ quản lý quy hoạch đô thị. Tiếp theo, quy hoạch đô thị và quy hoạch khu dân cư nông thôn gọi chung là quy hoạch xây dựng được quy định cụ thể trong Luật Xây dựng (Quốc hội thông qua năm 2003). Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 08/2005/NĐ-CP, ngày 24/01/2005 về quy hoạch xây dựng như một trong các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng. Năm 2009, Quốc hội tiếp tục thông qua Luật Quy hoạch đô thị, thay thế phần quy hoạch đô thị trong Luật Xây dựng với các nội dung chi tiết hơn. Để hướng dẫn thi hành Luật này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2010/NĐ-CP, ngày 07/4/2010, hướng dẫn việc lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị.

Thông lệ quốc tế luôn tồn tại song hành quy hoạch xây dựng và quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội

Các nước khác nhau có các đạo luật điều chỉnh khác nhau đối với từng lĩnh vực. Tuy nhiên, khái niệm chung về Luật được hiểu và định nghĩa như sau: “Luật là một hệ thống các quy tắc được tạo ra, được thực thi thông qua các thể chế xã hội hoặc Chính phủ để điều chỉnh hành vi. Hugo Grotius, người sáng lập ra hệ thống luật tự nhiên thuần túy lập luận rằng Luật phát sinh từ các nguồn động lực của xã hội. Xã hội ngày càng phát triển đa dạng với những mối quan hệ đa chiều phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến ổn định kinh tế-xã hội đặt ra cho nhà nước những phương thức để giải quyết. Thẩm quyền của các Luật là như nhau và phù hợp với Hiến pháp.

Vì lẽ đó, Luật phải thể chế hóa và bảo đảm thực hiện chính sách, là biểu hiện hoạt động của chính sách; Luật phải đưa ra các biện pháp gián tiếp, tạo ra hành lang pháp lý nhằm huy động hay phân bổ các nguồn lực để phát triển kinh tế-xã hội; Luật phải điều tiết những vấn đề cụ thể, thực tiễn.

Nước Mỹ có 2 đạo Luật cơ bản để kiểm soát phát triển đất đai là “A Standard State Zoning Enabling Act” (SZEA)/Luật tiêu chuẩn phân vùng các Bang từ năm 1921” và “Standard City Planning Enabling Act (SCPEA)/Luật tiêu chuẩn quy hoạch thành phố năm 1927”. Herbert Hoover – Bộ trưởng thương mại Mỹ thời kỳ đó đã viết trong lời nói đầu: [17] “đạo Luật này bắt nguồn từ một vấn đề cụ thể, đó là quy hoạch và phân vùng sử dụng đất để các nhà đầu tư có thể đầu tư phát triển thành phố có trật tự và hiệu quả, khắc phục những sai lầm trong quá khứ, đảm bảo đủ dự trữ đất đai cho phát triển đường xá, công viên, tiện ích công cộng, cho nhu cầu xây dựng nhà cửa, công nghiệp thương mại và vui chơi, giải trí…”

Giáo sư Stuart Meck, nguyên Chủ tịch Hiệp hội Quy hoạch Mỹ, trong bài “Model planning and zoning enabling legislation/Luật mẫu về quy hoạch và phân vùng” đã viết: “Luật Quy hoạch là cơ chế mà theo đó Nhà nước ủy quyền cho phép cơ quan (Bộ, ngành) nào đó trong việc lập quy hoạch và phân vùng, đồng thời chính quyền địa phương được thực hiện thông qua một cơ chế xác định”.

Đây là dạng Luật mẫu “Model Law” của Liên bang và không có Luật nào điều tiết lại Luật này.

Nước Anh có “Town and Country Planning Act/Luật quy hoạch thành phố từ năm 1947 sau này được chỉnh sửa vào năm 1990” để kiểm soát toàn diện việc sử dụng đất xây nhà, các khu vực phát triển, các công việc liên quan đến xây dựng đều phải có giấy phép quy hoạch của chính quyền địa phương dưới sự quản lý và điều hành của “Bộ các vấn đề cộng cộng và chính quyền địa phương/Secretary of state for commmunities and local government”.

Nước Nga có Luật Xây dựng thành phố” điều chỉnh các hoạt động xây dựng, quy hoạch thành phố, quy hoạch vùng lãnh thổ, quy hoạch sử dụng đất… Luật này được Quốc hội Nga thông qua vào năm 2004. Khoản 3, Điều 3 Chương 1 của Bộ luật này ghi rõ “Pháp luật và các quy định khác liên quan đến xây dựng và quy hoạch thành phố không trái hoặc mâu thuẫn với đạo Luật này”.

Nước Nga hay Liên Xô trước đây đều có kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm, sau khi Liên Xô tan rã 1991 đã không còn các kế hoạch này nữa. Liên bang Nga ngày nay có Bộ phát triển kinh tế [7], nhiệm vụ của Bộ là xây dựng các quy hoạch chiến lược với nhiệm vụ đảm bảo cho nền kinh tế Nga có khả năng cạnh tranh; hình thành hệ thống quản lý và giám sát chiến lược; thực hiện các chương trình phát triển kinh tế của Chính phủ Liên bang…

Trung Quốc có “Law of the People’s Republic of China on Urban and Rural Planning/Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2007” nhằm điều tiết các công việc liên quan đến quy hoạch đô thị và nông thôn, cải thiện môi trường, bố trí không gian đô thị và nông thôn… Luật do Bộ nhà ở và phát triển đô thị nông thông Trung Quốc đệ trình.

Trước đây và ngày nay cũng giống như các nước XHCN, Trung Quốc có kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm được thông qua bởi các phiên họp toàn thể Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản và Quốc hội Trung Quốc, các bản kế hoạch này thiết lập nền tảng, nguyên tắc, sơ đồ hóa chiến lược phát triển kinh tế, đặt ra các mục tiêu tăng trưởng và phương hướng cải cách. Ngày nay, từ “kế hoạch” được thay thế bởi từ “đường hướng phát triển” cho phù hợp với nền kinh tế thị trường mang màu sắc Trung Quốc. Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm lần thứ 13 (tháng 3/2016) nhắm đến mục tiêu hoàn thiện xã hội khá giả, trong đó cũng có chính sách chung về phát triển đô thị như xây dựng mạng lưới cơ sở hạ tầng hiện đại, khuyến khích và đẩy nhanh tốc độ đô thị hóa của người dân chuyển đổi từ nông nghiệp, tối ưu hóa bố trí không gian các dạng đô thị…

Hàn Quốc có “Capital Region Read justment Planning Act/Luật quy hoạch điều chỉnh Vùng Thủ đô năm 1982. Luật này được thực hiện trước các Luật khác liên quan đến kế hoạch sử dụng đất và các kế hoạch phát triển đô thị khác tại khu vực Thủ đô và thành phố. Luật bao gồm các quy định về xây dựng các trường đại học, nhà máy, khu phức hợp công cộng và các công trình khác; quy định về phát triển đất cho mục đích công nghiệp và nhà ở, các khu vực đặc thù, những khu vực cần hạn chế phát triển do tình trạng quá tải, kiểm soát tăng trưởng và bảo tồn thiên nhiên. Luật này được điều chỉnh lần thứ 3 (2006 – 2020) [4].

Hàn Quốc cũng có đạo Luật về kế hoạch phát triển cân bằng kinh tế-xã hội 5 năm cấp Quốc gia từ năm 1962, các đời Tổng thống sau này như Roh Moo-hyun (2004 – 2008), Lee Myung-bak (2009-2013) đã bổ sung và thay thế một số phần của bộ Luật cũ nhằm phát triển cân bằng các vùng, tăng cường khả năng cạnh tranh, cải tạo mức sống tùy theo đặc điểm từng khu vực…

Philippines có kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và quy hoạch vật thể (quy hoạch không gian đô thị) cấp Quốc gia và cấp Vùng cùng tồn tại song hành. Bắt nguồn từ khái niệm quy hoạch không gian được thực hiện trong giai đoạn dài hơn, khung quy hoạch không gian quốc gia là 30 năm (1993-2022, viết tắt là NPFP). Bản quy hoạch này hướng dẫn sử dụng đất quốc gia để phân bổ sử dụng các nguồn lực trong nước. Năm 1997, nó được thay thế bằng quy hoạch mới (NFPP), từ khóa chính trong bản quy hoạch này là từ quy hoạch “physical/vật thể” đối ngược với từ kế hoạch “economic/kinh tế” với lời giải nghĩa là: quy hoạch vật thể có thời kỳ dài hơn (30-50 năm) so với kế hoạch kinh tế có thời kỳ là 5 năm. [5]

Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội ở Philippines có thời hạn 6 năm, phù hợp với nhiệm kỳ Tổng thống (gọi là kế hoạch phát triển trung hạn – MTPDP). Tuy nhiên, kế hoạch gần đây nhất là kế hoạch 5 năm với tên gọi “Kế hoạch phát triển Philippines 2011-2016”, bắt đầu từ năm thứ hai của nhiệm kỳ Tổng thống. Đây là một chương trình quốc gia phác thảo các chính sách mà Tổng thống muốn thiết lập trong suốt nhiệm kỳ của mình, do Bộ Phát triển Kinh tế và Quốc gia (tương đương Bộ Kế hoạch và Đầu tư ở Việt Nam) đệ trình.

MTPDP đưa ra các sáng kiến chính sách quan trọng, các chiến lược kinh tế-xã hội và các chương trình quốc gia lớn. Các kế hoạch phát triển vùng, trong khi quy định các chiến lược, chương trình và dự án tạo điều kiện để thực hiện các mục tiêu của kế hoạch phát triển quốc gia.

Thái Lan trước đây không có quy hoạch không gian đô thị chính thức cấp Quốc gia và Khu vực dẫn đến mất sự cân bằng trong sử dụng đất đai và phát triển kinh tế-xã hội; quản lý tài nguyên thiên nhiên không hiệu quả, sự mở rộng đô thị và các khu vực công cộng thiếu trật tự. Năm 2002, Chính phủ yêu cầu Bộ Các vấn đề công cộng và Quy hoạch thành phố (DPT) đẩy mạnh quy hoạch đô thị trên cả nước. Trên cơ sở đó, DPT đã xây dựng chiến lược và các biện pháp quy hoạch không gian đô thị ở tất cả các cấp phù hợp với đặc điểm và tiềm năng phát triển từng vùng…

Thái Lan cũng có kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội kéo dài 5 năm hoạt động như một khung chính sách được soạn thảo bởi Bộ Phát triển Kinh tế quốc gia, thông qua bởi Chính phủ. Các bản kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội trước đây có mục dành cho quy hoạch phát triển không gian đô thị, tuy nhiên kế hoạch lần thứ 11 gần đây nhất (2012 – 2016) đã bỏ mục này.

Những câu hỏi đối với dự thảo Luật Quy hoạch

Khảo sát việc lập quy hoạch một số nước trên thế giới đã chỉ ra rằng do sự khác biệt giữa kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và quy hoạch đô thị, nên tại các nước phát triển (phương Tây) chỉ có Luật về quy hoạch đô thị hoặc phân vùng đô thị, quy hoạch sử dụng đất hoặc phân vùng sử dụng đất; trong quy hoạch đô thị hay quy hoạch sử dụng đất đã có các nội hàm kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Liên Xô cũ trước đây, Trung Quốc, Hàn Quốc và một số nước đang phát triển, có vị trí địa lý gần gũi, quy mô kinh tế giống Việt Nam như Thái Lan, Philippines có kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và quy hoạch đô thị. Tuy nhiên, các bản kế hoạch/quy hoạch này được làm song hành và có sự phối hợp…

Quy hoạch tổng thể hay quy hoạch hợp nhất bắt nguồn từ quy hoạch đô thị khi lập quy hoạch vùng. Để có quy hoạch đô thị tốt cần có các nội dung về kinh tế-xã hội, dân cư, thu nhập và các nội dung kinh tế khác được tích hợp bên trong, đó là thông lệ quốc tế.

Xuất phát từ mong muốn có trật tự về quy hoạch để ổn định phát triển kinh tế-xã hội, không có quy hoạch riêng rẽ, thiếu gắn kết giữa các ngành là ý tưởng tốt, tuy nhiên sự nhầm lẫn về khái niệm và thông lệ quốc tế dẫn đến định hình sai về Luật Quy hoạch (mới) và cần được làm sáng tỏ? Việc chồng chéo các loại hình quy hoạch hiện nay ngoài nguyên nhân về luật pháp còn nguyên nhân về tổ chức thực hiện phân giao nhiệm vụ, chức năng giữa các Bộ.

Những ví dụ về sự trùng lặp như việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, thường gọi tắt là “sổ hồng” (Bộ Xây dựng) và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là “sổ đỏ” (Bộ Tài nguyên và Môi trường) mới đây là những bài học còn nguyên giá trị. Khảo sát kinh nghiệm quốc tế về quy hoạch cũng chỉ ra rằng: quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất và một phần kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội mới thực sự là chồng lấn cần phải nghiên cứu và có sự phối hợp. Những vụ việc xảy ra liên quan đến thu hồi đất và chuyển dịch đất đai khi quy hoạch đô thị gắn với những bộ Luật cụ thể cần quan tâm giải quyết hơn là sự ra đời của Bộ luật Quy hoạch (mới) với nhiều nội dung còn mơ hồ, không rõ và quá rộng…

Việc sử dụng từ “quy hoạch” chung cho các loại hình kinh tế như quy hoạch tôm, cá; quy hoạch giống cây trồng, vật nuôi; quy hoạch hệ thống nhà ga, bến tàu bến cảng; quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội; quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị… để lý giải chúng ta có hàng nghìn loại quy hoạch trùng lặp, chồng lấn nhau là sự phóng đại và nhầm lẫn khái niệm cả về phương diện ngôn ngữ và cơ sở khoa học. Việc nêu nguyên nhân về chất lượng các đồ án quy hoạch như chất thải đô thị, thiếu giao thông và bãi đỗ xe, cây xanh… khi xây dựng những tòa nhà cao tầng trong nội đô do công tác quy hoạch đô thị là sai về bản chất, đó là mật độ xây dựng và hệ số sử dụng đất được phê duyệt vượt quá quy định cho phép của chính quyền địa phương.

Việc đưa thêm cả không gian biển cũng như vùng trời Quốc gia vào Luật Quy hoạch với nhiều đối tượng và chuyên ngành khác nhau trong phạm vi điều chỉnh của Luật là quá rộng và khó khả thi.

Luật về cơ bản có vị trí, vai trò như nhau, phù hợp với Hiến pháp để điều tiết những vấn đề cụ thể phát sinh trong thực tiễn, không thể có Luật này định khung cho Luật khác, đó là thông lệ quốc tế.

Theo báo cáo của nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường tại phiên họp chất vấn đại biểu Quốc hội ngày 11/6/2014, Việt Nam là nước có hệ thống pháp luật phức tạp nhất thế giới, hệ thống này được đặc trưng bởi sự đồ sộ, rườm rà, rắc rối, nhiều kẽ hở, quy định chồng chéo, mâu thuẫn thiếu thực tiễn. Việt Nam có 9 ngành Luật là: Luật Hiến pháp; Luật Hành chính; Luật Tài chính; Luật Ngân hàng; Luật Đất đai, Xây dựng; Luật Dân sự; Luật Lao động; Luật Hình sự; Luật Kinh tế. Nếu được thông qua tới đây, với những nội dung trong dự thảo, Luật Quy hoạch sẽ được xếp vào ngành Luật nào, Luật Kinh tế hay Luật Đất đai và Xây dựng? Liệu có theo thông lệ quốc tế, giải quyết được các vấn đề thực tiễn đặt ra hay tiếp tục chồng chéo và tạo ra nhiều mâu thuẫn hơn nữa? Cần phải được làm sáng tỏ trước khi thông qua.

TS. QLĐT Lý Văn Vinh