Kiểm soát phát triển công trình cao tầng – Kinh nghiệm quốc tế

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Công trình cao tầng là yếu tố quan trọng trong không gian đô thị và luôn có tác động mạnh đến cảnh quan đô thị cũng như khả năng đáp ứng của hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật. Bài viết giới thiệu một số kinh nghiệm quốc tế và đề xuất một số phương thức kiểm soát phát triển công trình cao tầng dựa trên cơ chế kiểm soát giấy phép linh hoạt về chỉ tiêu sử dụng đất, hệ số sử dụng đất, tổng diện tích sàn xây dựng cần bổ sung trong nội dung giấy phép quy hoạch và giấy phép xây dựng ở Việt Nam.

Thiết kế cải tạo cao tầng Nhà ga trung tâm Grand Central (New York) – SOM 2012

Công trình cao tầng là một yếu tố quan trọng trong không gian đô thị với khối tích và chiều cao xây dựng lớn
Vẻ đẹp của các công trình cao tầng với các mốc thành tích về độ cao là minh chứng cho việc phát triển khoa học và công nghệ xây dựng của con người, tuy nhiên các công trình cao tầng quá mức cũng gây ra một số vấn đề cho đô thị.Thành phố New York trong giai đoạn 1913-1916 đã có những cuộc điều tra đầu tiên nhằm làm rõ các ảnh hưởng của các công trình cao tầng. Kết quả của cuộc khảo sát phân tích đã đưa ra các khuyến nghị về kiểm soát hệ số sử dụng đất (FAR – Floor Area Ratio) và đã được đưa vào quy hoạch thành phố New York [1].
Ở Việt Nam trong quá trình đô thị hóa, do khả năng sử dụng hiệu quả đất đai, các công trình cao tầng đã được phát triển rất nhanh nhưng chưa được kiểm soát hiệu quả. Các công trình cao tầng được phân làm 2 loại chính trong Quy chuẩn quy hoạch xây dựng Việt Nam (QCXDVN01:2008) gồm Nhóm nhà chung cư; Nhóm nhà dịch vụ đô thị và nhà sử dụng hỗn hợp. Ở Việt Nam; Theo tiêu chuẩn thiết kế nhà ở cao tầng TCXDVN 323:2004 (đã hết hiệu lực) do Viện Nghiên cứu kiến trúc biên soạn quy định nhà ở cao tầng áp dụng cho các công trình từ 9-40 tầng.
Hiện nay, các vấn đề về khung pháp lý, yếu tố kỹ thuật từ quy hoạch đến kiến trúc trong kiểm soát phát triển công trình cao tầng ở Việt Nam đang là một vấn đề được cả xã hội quan tâm. Bài viết dưới đây tác giả muốn đưa ra một số quan điểm cá nhân về phát triển công trình cao tầng ở Việt Nam và giới thiệu một số kinh nghiệm quốc tế trong kiểm soát phát triển công trình cao tầng.

Một số quan điểm về kiểm soát phát triển công trình cao tầng trong quy hoạch và phát triển đô thị
Phát triển công trình cao tầng có định hướng là cơ sở phát triển đô thị bền vững.
Công trình cao tầng với đặc điểm của nó có thể làm giảm mật độ xây dựng bằng việc tăng tầng cao, cung cấp diện tích sàn xây dựng cho chỗ ở, làm việc, dịch vụ trên một khu vực diện tích nhỏ với quy mô dân số lớn. Thực tế chứng minh mật độ dân cư cao nhằm tạo nên sự năng động, hấp dẫn cho đô thị và giảm phát sinh các chuyến đi không cần thiết, giảm khoảng cách giữa các chức năng đô thị.
Theo quan điểm về phát triển bền vững việc phát triển tập trung (nén), sử dụng chức năng hỗn hợp (mixed-use) phù hợp và có định hướng quy hoạch sẽ cho phép đất đai đô thị sử dụng hiệu quả, giảm hiện tượng mở rộng đô thị, giảm thiểu sử dụng đất đai và các nguồn lực tự nhiên, bảo vệ các quỹ đất nông nghiệp, vùng cảnh quan sinh thái, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên.
Đảm bảo khả năng cung ứng hạ tầng cho công trình cao tầng.
Ngoài một số chỉ tiêu hệ thống hạ tầng dựa trên diện tích xây dựng còn lại hầu hết các chỉ tiêu trong quy hoạch được tính toán dựa trên cơ sở số lượng người sử dụng.
Mỗi quốc gia, khu vực sẽ có những quy định khác nhau về chỉ tiêu tối thiểu m2 sàn/người cho từng chức năng, do vậy cùng một diện tích sàn tương đương hoặc hệ số sử dụng đất tương đương cũng có thể có mức độ tập trung người khác nhau. Theo Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 xác định chỉ tiêu sàn nhà ở quốc gia tối thiểu đến 2030 là 12m2/người, đây là cơ sở tính toán quy mô dân số tối đa dựa trên diện tích sàn công trình nhà ở cao tầng.
Hình khối công trình cao tầng trong không gian đô thị từ quy hoạch đến thực tiễn.
Các chỉ tiêu sử dụng đất trong quy hoạch được Luật Quy hoạch đô thị quy định bao gồm “Hệ số sử dụng đất, Mật độ xây dựng, Tầng cao”. Trong đó chỉ tiêu hệ số sử dụng đất là chỉ tiêu xác định khối tích công trình cũng như hiệu quả sử dụng đất đai. Theo Quy chuẩn xây dựng Việt Nam tập 1 năm 1997 (đã hết hiệu lực) xác định hệ số sử dụng đất tối đa là 5 lần, tuy nhiên hiện nay trong QCXDVN 01:2008 không có kiểm soát hệ số sử dụng đất mà kiểm soát theo mật độ xây dựng và chiều cao công trình dựa trên quy mô đất đai. Do vậy cần phải quan điểm đổi mới nhìn nhận lại vai trò của các chỉ tiêu sử dụng đất, cụ thể là:
+ Mật độ xây dựng (MĐXD) là chỉ tiêu đảm bảo tỷ lệ diện tích chiếm đất phù hợp, đảm bảo khoảng lùi, khoảng cách công trình, diện tích bãi đỗ xe và diện tích cây xanh cần có trên mặt đất …
+ Tầng cao (TC): là chỉ tiêu đảm bảo khoảng chiều cao tối đa của công trình trong không gian đô thị. Ngoài yếu tố về kỹ thuật liên quan đến quản lý đường bay, khoảng tĩnh không, hiện nay chiều cao công trình chủ yếu phụ thuộc vào các quy định về cảnh quan hoặc phân vùng trong đô thị.
Tuy nhiên cần phải nhấn mạnh rằng đây là lợi thế duy nhất mà công trình cao tầng có được, đó là khả năng phát triển khoảng không gian phía trên đất để giảm tối đa diện tích chiếm đất. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy sử dụng yếu tố chiều cao để khuyến khích phát triển các công trình cao tầng có định hướng, phù hợp với chiến lược phát triển đô thị là một cách làm thông minh, khai thác hiệu quả không gian đô thị.
+ Hệ số sử dụng đất (HSSDĐ): là một chỉ tiêu được tính bằng công thức: MĐXD x TC, tuy nhiên cách tính thông dụng này cần được tính bằng công thức trong thực tế: HSSDĐ = Tổng diện tích sàn /Diện tích đất. Cách tính này cho phép xác định được toàn bộ diện tích xây dựng bao gồm phần nổi, phần ngầm cũng như phù hợp với các hình khối linh hoạt của công trình cao tầng. Do vậy nếu như chúng ta vẫn dùng cách hiểu về HSSDĐ = MĐXD x TC sẽ dẫn đến việc tạo nên các hình khối công trình cao tầng khối hộp với mật độ tối đa và tầng cao tối đa. Các cách diễn đạt không gian khác nhau được biểu thị bởi hình vẽ dưới đây sẽ cho thấy vấn đề hiệu quả kiểm soát hệ số sử dụng đất công trình cao tầng trong đô thị.
Về khái niệm chung “Hệ số sử dụng đất” được hiểu là sự diễn tả khối tích tòa nhà (mặc dù bị phụ thuộc vào chiều cao tầng nhà) và HSSDĐ ảnh hưởng đến khối lượng, hình dạng, khoảng trống các tòa nhà trên một lô đất nhưng nó lại không xác định bất cứ hình dạng hay khoảng cách cụ thể nào mà cho phép nhiều sự lựa chọn về hình khối trên một khu đất.
Tóm lại, kiểm soát và quản lý hệ số sử dụng đất đối với các công trình cao tầng là một công cụ hiệu quả và chặt chẽ hơn so với kiểm soát chỉ tiêu về dân số. Lý do là trong tổng diện tích sàn xây dựng (tương đương với một giá trị HSSDĐ) đã bao gồm trong đó cả chỉ tiêu về diện tích sàn nhà ở và các loại sàn khác. Các diện tích sàn này cùng tạo ra các phát sinh hoặc thu hút người sử dụng đòi hỏi phải cung ứng hạ tầng đô thị. Mặt khác, quản lý HSSDĐ (thuần) tối đa theo chức năng sẽ cho phép kiểm soát thống nhất từ quy hoạch phân khu đến triển khai dự án xây dựng công trình cao tầng.

Kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát chỉ tiêu sử dụng đất và một số ứng dụng trong quy hoạch, phát triển đô thị
Kinh nghiệm của Mỹ trong chuyển nhượng quyền phát triển không gian (Tranfer Development Right – TDR) và các chương trình ưu đãi hệ số sử dụng đất trong định hướng phát triển đô thị
Mỹ áp dụng quản lý HSSDĐ (FAR) trong quy hoạch phân khu (zonning) thành phố New York năm 1940 và tiếp tục được điều chỉnh các nội dung liên quan trong những năm sau đó.
Thành phố New York đã áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển TDR (A Transfer of Development Rights) trong việc bảo vệ công trình có giá trị. Ví dụ điển hình là công trình Nhà ga trung tâm Grand Central, New York.
+ Nhà ga Grand Central ở thành phố New York xây dựng vào năm 1913. Năm 1960, Công ty Vận tải trung ương Penn muốn phá bỏ và xây dựng một tòa tháp 53 tầng, Hội đồng thành phố đã loại bỏ ý tưởng này và cho phép (bắt buộc) công ty Penn chuyển giao quyền phát triển cho các bất động sản liền kề.
+ Kinh nghiệm của trường hợp Nhà ga trung tâm New York cho thấy TDR phải được dựa trên nhiều cơ sở luật pháp quy định khác nhau trong đó có Luật bảo tồn mốc thành phố New York. Ngoài ra nó cũng cho thấy ưu điểm (không tốn tiền) của TDR trong việc bồi thường cho các chủ sở hữu bị cần phải chuyển giao quyền phát triển.
+ Kinh nghiệm khác về chuyển nhượng quyền phát triển không gian trong tái cấu trúc không gian đô thị là việc cho phép mua bán, chuyển nhượng giữa các khu vực, công trình lân cận mà không làm thay đổi FAR trung bình của khu vực, đảm bảo sự đáp ứng của hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là giao thông. Mỹ đã có những thành công TDR, nhằm sử dụng hiệu quả các không gian chưa phát triển (Unused development rights). Thị trường chuyển đổi các diện tích sàn với giao dịch tại New York đã lên đến 40 triệu USD cho khoảng 6.500m2 sàn xây dựng tương đương 6.153USD/m2. [3] + Chương trình ưu đãi, khuyến khích phát triển nhà ở tại thành phố New York – IHP (Inclusionary Housing Program). Khuyến khích các chủ đầu tư xây dựng căn hộ chung cư, khu vực nhà ở có thể tiếp cận được với chương trình nhà ở giá rẻ của thành phố. Mức ưu đãi là tăng FAR từ 10 lên 12.
Kinh nghiệm Nhật Bản xây dựng các cơ chế cải tạo đô thị dựa trên mô hình TOD, chuyển nhượng quyền phát triển và quyền bán không gian (Air right sale) trong bảo tồn các công trình có giá trị.
Nhật Bản áp dụng quản lý FAR và Mật độ xây dựng trong quy hoạch thành phố Tokyo từ năm 1970. Tokyo đã áp dụng cách thức ưu đãi FAR cho các dự án cải tạo đô thị tại trung tâm thành phố, tiêu biểu là dự án Tokyo Midtown. Tạo ra một khu vực công viên công cộng chia sẻ cho cộng đồng và thành phố, đổi lại thành phố thưởng ưu đãi FAR. Kinh nghiệm của Nhật Bản là một dự án được hoàn thành với lợi ích được chia sẻ cho Chính quyền đô thị – Chủ đầu tư – Cộng đồng dân cư đã tạo nên điểm nhấn thành công trong quá trình phát triển đô thị tại Tokyo.
Kinh nghiệm của Nhật Bản trong tái phát triển đô thị (Urban Redevelopment): áp dụng cho trường hợp xây dựng các dự án hạ tầng giao thông, (Metro) FAR tăng từ 2.0–6.0 và cơ chế “Air Right Sale” bán quyền về không gian tương tự như TDR tại Mỹ cho phép Nhật áp dụng bảo tồn các công trình có giá trị. Minh họa dưới đây là cơ chế chuyển nhượng nhà ga Tokyo (Nguồn: Bộ Đất đai, Hạ tầng Giao thông và Du lịch Nhật Bản – MLIT).
Nhật bản áp dụng HSSDĐ (FAR) tối đa cho công trình nhà ở cao tầng là 500% (5 lần), mật độ tối đa 60% và công trình chức năng thương mại có FAR là 1500% (15 lần), MĐXD tối đa 80%. Đồng thời mật độ xây dựng và HSSDĐ được điều chỉnh tăng cao ở khu vực trung tâm đô thị, khu đô thị mới hoặc gần các đầu mối giao thông .
Kinh nghiệm Singapore là sự thành công trong việc xây dựng cơ chế thúc đẩy các chiến lược phát triển đô thị, cụ thể như chương trình ưu đãi hệ số sử dụng đất trong phát triển các công trình xanh.
Các chỉ tiêu sử dụng đất đều do cơ quan tái phát triển đô thị Singapore – URA (Urban Redevelopment Authority) thống nhất kiểm soát.
Singapore không quy định về mật độ xây dựng nhưng được các quy định khác điều chỉnh như khoảng lùi, tỷ lệ cây xanh, khoảng cách an toàn cứu hỏa… trong các hướng dẫn chi tiết liên quan. Bản đồ quy hoạch Singapore do URA công bố chỉ quy định hệ số sử dụng đất cho từng khu vực chức năng cụ thể.

Khu trung tâm hành chính cao tầng Marina Bay (Singapore)

Trong lớp bản đồ URA quy định chiều cao giới hạn cho các khu vực quan trọng. (Khu vực (*) là các khu vực đặc biệt được quy định riêng).
Singapore có riêng một hướng dẫn về cách tính tổng diện tích sàn (Gross Floor Area – GFA), một chỉ số quan trọng trong tính toán hệ số sử dụng đất theo quy hoạch. Diện tích này không phải là diện tích xây dựng thực tế mà được tính toán linh hoạt có giảm trừ các diện tích ưu tiên dựa trên các quy định khuyến khích khác được chính quyền công bố. Với cách thức như trên, Singapore đã thực hiện thành công chiến lược phát triển công trình xanh với công cụ “điểm xanh” (Green Mark) cho các dự án phát triển mới và cải tạo công trình.
Nhằm quản lý chuẩn GM của nhà đầu tư, Singapore yêu cầu các nhà đầu tư phải nộp số tiền đặt cọc tương ứng tối thiểu 50% số tiền được hưởng theo các mức độ của GM bằng các quy định rất cụ thể và việc giám sát thực hiện thực thi các GM dự kiến đạt được với 2 giai đoạn:
+ Giai đoạn cấp giấy phép tạm: Nhà đầu tư cam kết GM nếu không tuân thủ hoặc không tuân thủ đầy đủ sẽ bị tính toán số tiền chịu phạt được trừ trực tiếp vào tiền đặt cọc.
+ Giai đoạn một năm sau: Nhà đầu tư chứng minh sự phù hợp theo các quy định và có 01 năm gia hạn để hoàn thành các tài liệu này cho BCA. Nếu không đạt đủ sẽ chịu phạt số tiền vào tiền đặt cọc hoặc phải nộp thêm nếu thiếu.
Singapore cũng thực hiện khá nhiều các chương trình dựa trên cơ chế thưởng, khuyến khích nhằm phù hợp với sự thay đổi định hướng phát triển đô thị cũng như những thay đổi về thị trường bất động sản. Singapore đã và đang thực hiện áp dụng cơ chế thưởng GFA như: Khuyến khích phát triển ban công trong nhà ở và khách sạn; Ánh sáng trong trung tâm quận thương mại CBD hay Chương trình CSFs (Community and Sports Facilities in Commercial Developments) cho các công trình thương mại có các chức năng mở cho cộng đồng hoặc các hoạt động thể thao.
Kinh nghiệm của Hồng Kông là kiểm soát quản lý hệ số sử dụng đất trong phát triển công trình nhà ở cao tầng gắn với các phân vùng phát triển.
Hồng Kông giai đoạn trước năm 1962 kiểm soát công trình cao tầng bằng kích cỡ công trình bởi chiều cao, khoảng lùi. Năm 1962 đến nay, Hồng Kông đã áp dụng kiểm soát về mật độ xây dựng, tầng cao và hệ số sử dụng đất.
Hồng Kông lập phân vùng quản lý hệ số sử dụng đất (thuần) (Domestic Plot Ratios) [7] với các vùng hiện hữu và vùng phát triển đô thị mới tối đa 10 lần, các khu vực mới tối đa 6,5 lần. Trong từng trường hợp có thể thấp hơn do các quy định khác khống chế như sân bay, khu vực hạn chế phát triển hoặc có thể cao hơn nếu xét thấy đáp ứng đủ các yêu cầu về hạ tầng như hệ thống giao thông công cộng, MRT.
Với định hướng phát triển nén, mật độ cao với các công trình cao tầng, Hồng Kông đã giữ được 78,8% là các vùng thực vật bao phủ trên tổng 1.110km2 diện tích tự nhiên. Hồng Kông có thể coi là một minh họa thực tiễn trong phát triển nén và kiểm soát tốt mở rộng đô thị (24,2% diện tích xây dựng đô thị).

Trung tâm CBD với mật độ công trình cao tầng dầy đặc TP Sydney (Australia)

Ứng dụng kiểm soát cấp GPXD nhà cao tầng ở Việt Nam theo các nhóm tiêu chí.
GPXD được coi là công cụ tác động trực tiếp nhất và là công cụ quản lý trực tiếp đến quá trình xây dựng và phát triển tại đô thị. Cụ thể, GPXD quy định các nội dung cụ thể cho việc đầu tư xây dựng công trình đô thị nhằm phù hợp với định hướng và chiến lược phát triển đô thị như đô thị xanh, công trình xanh, công trình áp dụng năng lượng thân thiện môi trường… Do vậy cần nghiên cứu đề xuất bổ sung nội dung trong GPXD cấp cho công trình cao tầng theo các nhóm tiêu chí: Cấm và hạn chế; Yêu cầu và bắt buộc; Khuyến khích và ưu đãi.
Ứng dụng cấp GPXD dựa trên năng lực hệ thống giao thông hiện có hoặc các cam kết tăng khả năng giao thông kèm theo dự án phát triển đô thị.
Trên thực tế, khá nhiều dự án nhà cao tầng phát triển dựa vào hạ tầng đô thị có sẵn hoặc chỉ đầu tư hạ tầng cho các khu vực nội bộ mà không đầu tư cho hệ thống hạ tầng đô thị, đặc biệt là các tuyến giao thông đô thị hoặc tuyến giao thông kết nối. Các dự án đầu tư “ngoài hàng rào” này hầu như do nhà nước thực hiện, tuy nhiên nguồn lực nhà nước hữu hạn do vậy dẫn đến sự kém hoàn thiện của hệ thống chung, cũng như vấn đề chất tải hạ tầng đô thị sẵn có bị quá tải. Do vậy, cần có cơ chế giải quyết vấn đề này bằng việc chỉ cấp phép xây dựng công trình dựa trên khả năng thực tế giao thông đô thị hoặc kèm các cam kết tăng khả năng giao thông kèm theo dự án xây dựng công trình cao tầng. Theo đó các công trình cao tầng phải có đánh giá tác động giao thông TIA (Traffic Impact Analysis) hoặc tương đương theo nguyên tắc đảm bảo lưu lượng giao thông tối đa [8].
Ứng dụng cấp GPXD gắn với các chiến lược phát triển đô thị và các nhóm cơ chế ưu đãi trong phát triển và bảo tồn các di sản đô thị.
Mục tiêu của việc ứng dụng linh hoạt về quản lý hệ số sử dụng đất trong phát triển đô thị ở Việt Nam là cung cấp cho các nhà quản lý đô thị một cơ chế kiểm soát phát triển đô thị hiệu quả mà vẫn đáp ứng được các nhu cầu của nhà đầu tư đồng thời cân bằng lợi ích của cộng đồng. Nó đặc biệt hiệu quả khi áp dụng cho nhà đầu tư tư nhân với các nội dung điều chỉnh quy hoạch, điều chỉnh giấy phép xây dựng như: tăng tầng cao, tăng diện tích xây dựng… phù hợp với định hướng phát triển của đô thị đồng thời làm tăng tính linh hoạt trong sáng tác kiến trúc.
Cơ sở của nội dung này là việc kiểm soát chặt chỉ tiêu hệ số sử dụng đất và tổng diện tích sàn. Do vậy, nếu áp dụng quản lý xây dựng bằng cặp chỉ tiêu hệ số sử dụng đất và tầng cao sẽ cho các kết quả linh hoạt cho phép công trình xây cao tầng hơn, tăng cường các diện tích ưu đãi như: chức năng công cộng, không gian xanh, không gian cộng đồng hoặc bảo vệ các công trình di tích,… phù hợp với đặc điểm khu vực và định hướng phát triển đô thị mà diện sàn xây dựng sử dụng theo chức năng chính của công trình không thay đổi./.

Ts QLĐT. Kts Nguyễn Hoàng Minh
Giảng viên khoa Quy hoạch đô thị Nông thôn, trường Đại học Kiến trúc Hà Nội

TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1]. APA -American Planning Associtation – Báo cáo của Hiệp Hội Quy hoạch Hoa Kỳ năm 1958 về Hệ số sử dụng đất.(FAR- Floor Area Ratio)
[2].Arthur C. Nelson, Rick Pruetz and Doug Woodruff (2012),- Sổ tay TDR, thiết kế và thực hiện các chương trình chuyển nhượng quyền phát triển (TDR Handbook Designing and implementing Transfer of development rights programs), Island Press.
[3]. Cuộc đua lớn về khoảng không – The Great Air Race, The New York Times – $40 Million in Air Rights Will Let East Side Tower Soar – http://www.nytimes.com/
[4]. Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 đã được phê duyệt tại Quyết định số 2127/QĐ-TTg ngày 30/11/2011 của Thủ tướng Chính phủ
[5]. BGreen Mark GFA – Quy định về ưu đãi điểm xanh (cho các công trình xanh, hoặc ứng dụng công nghệ thân thiện môi trường) – http://www.bca.gov.sg/greenmark/gmgfa.html
[6]. Khung quản lý điểm thưởng tổng diện tích sàn ưu đãi (Framework for Managing Bonus Gross Floor Area Incentives)- http://www.ura.gov.sg/, tháng 4 năm 2009
[7]. Nguyễn Hoàng Minh (2014), Kiểm soát hệ số sử dụng đất trong quy chuẩn quy hoạch Việt Nam, Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 69/2014.
[8]. Nguyễn Thanh Bình, Nguyễn Hoàng Minh – – Cuộc thi Phương án tổ chức giao thông và các giải pháp chống ùn tắc giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 – Viện Nghiên cứu quy hoạch và thiết kế đô thị nông thôn, năm 2017 .