Hoàn thiện quy trình quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị

(Tạp chí KTVN) – Với tất cả các thành phố lớn trên thế giới, khu vực trung tâm đô thị (lõi đô thị) luôn là một khu vực năng động, tạo ra bản sắc và tính cạnh tranh của mỗi thành phố. Do vậy, việc tìm ra chính sách đúng đắn cũng như quy trình và phương pháp quản lý phát triển khu trung tâm đô thị luôn là một thách thức của các chính quyền và người dân đô thị. Tại Việt Nam, định hướng quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị thường được hoạch định trong đồ án quy hoạch chung của đô thị. Trong nhiều trường hợp, các định hướng này thường mờ nhạt, chủ yếu là các giải pháp quản lý tầng cao nhằm mục đích giảm mật độ dân số của khu vực trung tâm đô thị mà chưa chú ý đến việc tạo ra bản sắc và nâng cao tính hấp dẫn của khu vực này. Chính vì vậy, khi phải đối mặt với nhu cầu phát triển và các hoạt động kinh doanh sôi động của khu vực trung tâm đô thị, các giải pháp quản lý phát triển theo quy hoạch đã bộc lộ nhiều lúng túng, mâu thuẫn. Bài viết này phân tích vai trò của khu vực trung tâm đô thị, đề xuất quy trình, nguyên tắc và giải pháp quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị nhằm duy trì và làm gia tăng lợi thế cạnh tranh thông qua việc tăng cường chất lượng đô thị, phát triển dịch vụ công cộng, cải thiện năng lực hạ tầng và môi trường.

Vai trò khu vực trung tâm đô thị trong các chính sách phát triển của các thành phố trên thế giới

Tổng quan chính sách phát triển đô thị nói chung và quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị (lõi đô thị) nói riêng ở Hong Kong, Tokyo, Seoul, Barcelona, Melbourne, Sydney, Vancouver cho thấy khu vực trung tâm đô thị luôn là một khu vực năng động, tạo ra bản sắc và tính cạnh tranh của mỗi thành phố. Tuy nhiên, do không phải lúc nào nó cũng là tâm điểm của phát triển đô thị, khu vực trung tâm của các thành phố vẫn thường xuyên đối mặt với nguy cơ suy thoái. Đó là sự suy giảm các hoạt động kinh doanh, văn hóa, giải trí và ở…, sự mất giá của đất đai, bất động sản, sự gia tăng của các hoạt động không chính thức, tội phạm. Để nâng cao hiệu quả quản lý phát triển cho khu vực trung tâm đô thị, căn cứ vào quy hoạch chung xây dựng đô thị, nhiều trong số các thành phố nói trên đã xây dựng chính sách hoặc quy trình quản lý phát triển đô thị. Trong đó, quản lý phát triển của khu vực trung tâm đô thị có vị trí đặc biệt, được đặt trong tổng thể công tác quản lý phát triển toàn đô thị. Quy trình quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị thường bao gồm:

• Phân tích khung cảnh kinh tế đô thị của thành phố và vùng phụ cận;
• Phân tích xu hướng nhân khẩu học, hành vi tiêu dùng, sự phát triển của dịch vụ và nhu cầu bán lẻ;
• Phân tích mô hình và cấu trúc phát triển không gian đô thị, quy hoạch và thực trạng sử dụng đất đô thị;
• Phân tích hạ tầng kỹ thuật đô thị. Nhận diện và phân tích giao thông đô thị, nguồn gốc các luồng giao thông, dòng xe, người đi bộ;
• Tiềm năng của các dự án phát triển đô thị;
• Các chính sách phát triển đô thị.

Trong đó, điều quan trọng cần thực hiện là các phân tích về cấu trúc không gian đô thị, sử dụng đất đô thị, luồng giao thông đô thị và tiếp thị thành phố – city maketing (đối với các thành phố lớn). Phân tích cấu trúc không gian đô thị bao gồm chức năng sử dụng đất, hệ thống giao thông, dịch vụ đô thị, cơ sở hạ tầng, hiện trạng sử dụng đất và chiếm đất của các công trình xây dựng, đô thị và thiết kế đô thị. Bên cạnh những yếu tố này, phân tích cũng xem xét sự hiện diện và ảnh hưởng của các công trình kiến trúc (phân tích xây dựng).

Ở cấp độ khu vực, phân tích không gian đô thị có thể xác định các luồng giao thông (con người, ô tô và hàng hóa) có thể thâm nhập vào trung tâm thành phố bằng cách phân tích mối quan hệ giữa tòa nhà, hệ thống đường và không gian mở (Hillier & Hanson, 1986). Cũng có thể xác định các vùng đất đô thị trống và không gian mở quan trọng cũng như các quan điểm tốt nhất và xác định tỷ lệ mật độ dân cư. Chất lượng, số lượng và cường độ hoạt động đô thị, và mối quan hệ giữa chúng có thể chứng minh sự năng động của các hoạt động kinh tế và xã hội. Ở cấp độ từng tòa nhà, các tòa nhà lớn hoặc nhỏ và thiết kế của chúng có thể đóng góp để tìm cách sử dụng tối ưu theo nhu cầu của thành phố. Các tài sản của các khu đất và các tòa nhà là một điểm khác cần được xem xét can thiệp vật lý.

Quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị

Cải tạo hạ tầng giao đô thị tại khu vực nút giao thông Voi Phục TP Hà Nội

Bài học từ các ví dụ thành công và thất bại trong quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị cho thấy, để đưa ra được các giải pháp quản lý phù hợp, cần làm rõ mục đích và mục tiêu quản lý, trên cơ sở đó đề ra các nguyên tắc phù hợp với đặc thù từng thành phố. Quy trình sau đây là một đề xuất mang tính tham khảo cho các thành phố lớn ở Việt Nam:

Mục đích và Nguyên tắc

Quản lý phát triển khu vực trung tâm đô thị nhằm tạo sự cân bằng trong phát triển toàn đô thị: hạn chế mở rộng đô thị theo chiều ngang, khuyến khích phát triển nén để tiết kiệm tài nguyên đất đai; bảo tồn không gian mở, không gian cây xanh, mặt nước để cải thiện môi trường. Xác định các địa điểm có thể phát triển nén để đáp ứng nhu cầu dân số đô thị ngày càng tăng.

Trong đó, Chương trình phát triển đô thị có thể là một công cụ được sử dụng để giúp định hướng phát triển trong tương lai; bảo vệ khu dân cư lịch sử, khu thiên nhiên và đất nông nghiệp, các khu vực tạo ra việc làm; và các khu vực cho mục tiêu tái phát triển. Việc thực hiện đầy đủ và thống nhất các giải pháp hỗ trợ phát triển sẽ giúp giảm việc mở rộng đô thị theo chiều ngang, tạo mô hình phát triển nhỏ gọn và cân bằng hơn, hỗ trợ các giải pháp giao thông và bảo tồn không gian mở và khu vực thiên nhiên và nông nghiệp.

Chương trình phát triển đô thị đặt ra khuôn khổ cho sự phát triển vật thể, cung cấp các hướng dẫn bằng cách xác định nơi phát triển nên được tập trung dựa trên mục tiêu sử dụng hiệu quả tài nguyên đất. Chương trình phát triển đô thị đưa ra Nguyên tắc hướng dẫn phát triển. Các Nguyên tắc hướng dẫn sẽ giải đáp những thách thức trong tương lai gần (10 -15 năm).

Chương trình phát triển đô thị bao gồm xác định các khu vực phát triển và khuyến khích phát triển cân bằng.

Các nguyên tắc hướng dẫn của Chương trình phát triển đô thị bao gồm: (1) Tạo ra một trung tâm thành phố sôi động; (2) Tìm kiếm sự đa dạng trong các khu phố; (3) Chỉ định các khu vực phát triển; (4) Tập trung phát triển thương mại; (5) Cung cấp thêm các giải pháp/lựa chọn giao thông; (6) Bảo vệ chất lượng môi trường; (7) Khuyến khích phát triển cân bằng; (8) Thúc đẩy sự xuất hiện của các điểm nhấn kiến trúc (công trình có thiết kế xuất sắc); (9) Tái sử dụng đất và các tòa nhà cũ; (10) Thúc đẩy phát triển nhà ở có giá cả phải chăng; (11) Tăng cường khả năng cạnh tranh kinh tế; (12) Thúc đẩy các dự án đầu tư phát triển đô thị, cải tạo, tái phát triển; (13) Nâng cao giá trị của các khu vực có mật độ thấp như vùng ngoại thành, nông thôn lân cận.

Mục tiêu cụ thể và giải pháp

Mục tiêu 1 – Phân vùng (khu vực) quản lý phát triển

Cân nhắc kỹ khi lập quy hoạch phân khu và đề xuất phát triển hệ thống hạ tầng khung đô thị. Quản lý sự phát triển tập trung trong khu vực đất có thể cung cấp hạ tầng và dịch vụ đô thị với khu vực có mật độ cao nhất là tại trung tâm thành phố, dọc hành lang phát triển (các tuyến đường hướng tâm và đường vành đai), và tại các nút TOD. Đảm bảo khu vực chỉ định để quản lý phát triển thể hiện được các hình thái phát triển hiện tại hoặc mong muốn trong tương lai.

Nguyên tắc phân khu vực quản lý phát triển (KV) trong quy hoạch phân khu:

• KV1 (Lõi trung tâm thành phố): Khuyến khích chức năng sử dụng đất hỗn hợp, mật độ cao, dành nhiều không gian cho người đi bộ và trung tâm văn phòng của chính phủ và tư nhân.

• KV2 (Khu vực đô thị lân cận): bao gồm các khu vực đô thị hiện hữu đã được xây dựng. Phần này của thành phố bao gồm xen kẽ khu vực dân cư, thương mại, công nghiệp và cơ quan; với đặc điểm là đường phố dạng lưới có vỉa hè rộng và các lô đất nhỏ.

• KV3 (khu vực lân cận ngoại ô) bao gồm các khu phố mới được xây dựng gần đây. Khu vực này có hình thái tương đối khác khu vực đô thị hiện hữu, với nhiều chức năng sử dụng đất khác nhau được phân khu cho các loại nhà ở cho người có thu nhập trung bình, với hệ thống đường phố cong thiếu kết nối.

• KV4 (Khu vực dự trữ phát triển) tiếp giáp với KV3, nhưng thiếu hệ thống hạ tầng kỹ thuật thiết yếu để hỗ trợ phát triển đô thị. Phát triển trong khu vực này không được khuyến khích cho đến khi các kế hoạch phát triển được chuẩn bị và tiện ích trở nên khả dụng. Khi có nhu cầu phát triển và hệ thống hạ tầng được cải thiện thì các khu đất trong KV4 cần được quản lý như KV3.

• KV5 (Khu vực nông thôn) nằm ở ngoài khu vực có thể được cung cấp hạ tầng kỹ thuật đô thị thiết yếu. Khu vực này có mật độ dân số thấp và còn nhiều đất nông nghiệp.

Giải pháp thực hiện

Xây dựng cơ cấu phối hợp giữa các đô thị trong vùng ảnh hưởng: Phối hợp việc thực hiện quy hoạch chung đô thị của thành phố với quy hoạch của các đô thị khác trong vùng ảnh hưởng (trong quy hoạch xây dựng vùng). Đảm bảo sự phối hợp thường xuyên và hiệu quả giữa cơ quan lập và quản lý thực hiện quy hoạch của tất cả đô thị trong vùng ảnh hưởng trong suốt quá trình thực hiện quy hoạch.

Lồng ghép quản lý thực hiện quy hoạch giao thông với quy hoạch chung đô thị: Phối hợp chặt chẽ việc thực hiện quy hoạch giao thông, nhất là sự phối hợp của giao thông công cộng với việc cụ thể hóa mô hình, cấu trúc phát triển không gian của quy hoạch chung.

Lập Quy hoạch phân khu: Lồng ghép các chính sách của Kế hoạch quản lý tăng trưởng khi lập các Quy hoạch phân khu đối với các khu vực.
Định kỳ đánh giá lại nhu cầu phát triển theo giai đoạn: Đánh giá nhu cầu tăng trưởng dựa trên dân số hiện trạng, dòng di cư, dân số dự kiến thay đổi ​​và sự hạn chế của quỹ đất có sẵn dành cho phát triển.

Quyết định đầu tư các dự án hạ tầng kỹ thuật khung: Đánh giá, lựa chọn ưu tiên cho các dự án hạ tầng kỹ thuật khung, đặc biệt là các phần mở rộng hệ thống giao thông và thoát nước, trong Kế hoạch quản lý phát triển trước khi quyết định đầu tư.

Ưu tiên các khu vực phát triển trong tương lai: Nâng cao khả năng tiếp cận và công suất hạ tầng kỹ thuật cho các khu vực tăng trưởng trong tương lai tại KV3, KV4.

Mục tiêu 2 – Phát triển nén ở các khu vực thích hợp

Tạo các cơ sở làm tăng mật độ dân cư tổng thể trong các KV1, 2 và 3, cũng như dọc theo các hành lang tăng trưởng và ở các trung tâm hoạt động (nút giao thông lớn). Đánh giá lại việc thực hiện quy hoạch đô thị, quy hoạch giao thông để lựa chọn trong các khu vực có thể tăng mật độ dân số, những khu vực cần giảm bớt mật độ. Đối với những vị trí đề xuất tăng mật độ, cần tập trung vào nâng cao chất lượng thiết kế công trình để tạo điểm nhấn đô thị.

Tăng mật độ dân cư tổng thể là mục tiêu chính của chính sách tái phát triển các thành phố trên thế giới để tiết kiệm tài nguyên và giảm phát thải. Mật độ dân cư gia tăng ở trung tâm thành phố là hợp lý và khả thi vì nó tập trung nhiều hạ tầng sẵn có và nơi có nhiều lựa chọn về giao thông công cộng và sẽ tiếp tục được bổ sung các tuyến giao thông trong tương lai. Khi tập trung tăng trưởng ở KV1 và 2 sẽ nâng cao hiệu quả về chi phí từ quan điểm phân phối dịch vụ công, giảm áp lực phát triển trong KV3, 4 để dành đất cho tương lai, bảo tồn không gian mở và các khu vực nông thôn, và tránh ùn tắc giao thông và chi phí tốn kém để xây dựng hạ tầng mới.

Các trung tâm hoạt động có tiềm năng phát triển nén khi chức năng sử dụng đất là hỗn hợp. Hành lang phát triển (các tuyến đường xuyên tâm) kết nối các trung tâm hoạt động với trung tâm thành phố, hoặc nằm trên các trục đường vành đai có thể đáp ứng mật độ dân cư gia tăng khi tăng công suất vận chuyển của hệ thống giao thông công cộng. Hành lang chính có chức năng như các động mạch vận chuyển đa phương thức trong tương lai. Hành lang thứ cấp là các tuyến đường chính liên kết các trung tâm hoạt động ở các khu vực ngoại thành với nhau. Chọn địa điểm dọc theo hành lang thứ cấp có thể có xây dựng nhà ở mật độ cao hơn.

Tại nhiều vị trí, chính quyền mong muốn gia tăng mật độ dân cư nhưng hiện trạng ở đây chủ yếu là nhà chia lô với những lô đất nhỏ và vừa. Khi giá trị đất tăng lên, việc gia tăng mật độ dân cư chỉ có thể diễn ra theo tốc độ hợp nhất các thửa đất nhỏ được thực hiện bởi các nhà đầu tư lớn.

Giải pháp thực hiện

Mật độ hành lang phát triển: Khuyến khích mật độ dân cư cao hơn dọc theo các hành lang tăng trưởng để tận dụng khối lượng tới hạn cần thiết cho giao thông công cộng.

Xác định các loại hình phát triển dọc Hành lang tăng trưởng: Phát triển sử dụng đất hỗn hợp bao gồm văn phòng, trung tâm bán lẻ, dịch vụ và nhà ở dọc theo các hành lang tăng trưởng.

Xác định Trung tâm Hoạt động/TOD: Nâng cao khả năng phối hợp quản lý giao thông ở các Trung tâm Hoạt động/TOD để khuyến khích phát triển nhà ở mật độ dân cư cao hơn tại vị trí này và vị trí thích hợp trên các Hành lang tăng trưởng.

Điều chỉnh các tiêu chuẩn cho khu vực đô thị hiện hữu: Đánh giá ở các tiêu chuẩn quy hoạch, kiến trúc của Khu vực đô thị hiện hữu (KV1, KV2), để điều chỉnh tiêu chuẩn quy hoạch, kiến trúc cho khu vực này.

Cải thiện khả năng đáp ứng hạ tầng: Đánh giá khả năng đáp ứng hạ tầng bổ sung đầu tư nâng cấp hạ tầng làm cơ sở gia tăng mật độ dân số hoặc giảm mật độ trong trường hợp không có khả năng nâng cấp hạ tầng.

Khu đô thị mới Royal City, xây mới trong khu vực nội đô lịch sử TP Hà Nội

Mục tiêu 3 – Giảm đầu tư công ở khu vực nông thôn

Sử dụng Kế hoạch quản lý phát triển làm cơ sở để tập trung tăng trưởng trong các KV1, KV2 và KV3 trong khi bảo tồn đất nông nghiệp, không gian mở và bảo tồn thiên nhiên trong Khu vực nông thôn.

Khu vực nông thôn (KV5) bao gồm phần lớn đất nông nghiệp, không gian mở và vùng tự nhiên. Khu vực này cần duy trì mật độ dân cư rất thấp để bảo tồn đất nông nghiệp, vùng tự nhiên. Việc đầu tư xây dựng hạ tầng khung đô thị (trừ hạ tầng phục vụ thoát nước toàn đô thị, hạ tầng y tế cơ bản) cho khu vực này sẽ rất tốn kém vì nó nằm bên ngoài khu vực phát triển. Nếu duy trì trạng thái không phát triển của hệ thống hạ tầng khung đô thị sẽ có khả năng duy trì mật độ dân cư thấp, phân tán, chủ yếu sử dụng nông nghiệp và đất rừng tự nhiên.

Giải pháp thực hiện

Chuyển đổi chức năng, mục đích sử dụng đất: Giảm thiểu tối đa việc chuyển đổi đất chưa phát triển thành đất phát triển, phân khu trong Khu vực nông thôn.

Phát triển nông nghiệp: Sử dụng việc phát triển nông nghiệp để bảo tồn chức năng sử dụng đất, cung cấp nông sản cho khu vực đã đô thị hóa.
Giới hạn phát triển: Xác định và xây dựng đường giới hạn phát triển trong Khu vực nông thôn.

Khuyến khích du lịch nông nghiệp và giải trí: Khuyến khích du lịch khám phá tại khu vực nông nghiệp và khu vực tự nhiên hoang dã thông qua việc lựa chọn vị trí xây dựng các cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch quy mô nhỏ. Khi thu nhập từ du lịch tăng lên, bổ sung đáng kể cho thu nhập từ nông nghiệp, việc giữ gìn cơ cấu lao động nông nghiệp tại khu vực này sẽ bền vững hơn.

Kết luận

Khu vực trung tâm đô thị luôn là một khu vực năng động, tạo ra bản sắc và tính cạnh tranh của mỗi thành phố. Tuy nhiên, việc lựa chọn chính sách tái phát triển nâng cao mật độ dân cư hay giảm bớt mật độ dân cư phụ thuộc vào kết quả đánh giá năng lực của hệ thống hạ tầng và tính khả thi của các kế hoạch đầu tư phát triển, nâng cao năng lực của hệ thống này trong tương lai. Do vậy, việc quản lý trung tâm đô thị luôn là nhiệm vụ khó khăn của các chính quyền và người dân đô thị nhằm xác định, duy trì và làm gia tăng lợi thế cạnh tranh thông qua việc tăng cường chất lượng đô thị, phát triển dịch vụ công cộng, cải thiện năng lực hạ tầng và môi trường.

Để nâng cao hiệu quả quản lý phát triển cho khu vực trung tâm đô thị, căn cứ vào quy hoạch chung xây dựng đô thị, cần xây dựng chính sách hoặc quy trình quản lý phát triển đô thị. Trong đó, quản lý phát triển của khu vực trung tâm đô thị có vị trí đặc biệt, được đặt trong tổng thể công tác quản lý phát triển toàn đô thị. Quy trình quản lý phát triển đô thị bao gồm: Phân tích khung cảnh kinh tế đô thị của thành phố và vùng phụ cận; Phân tích xu hướng nhân khẩu học để hiểu hành vi tiêu dùng, sự phát triển của dịch vụ và nhu cầu bán lẻ; Phân tích mô hình và cấu trúc phát triển không gian đô thị, quy hoạch và thực trạng sử dụng đất đô thị; Phân tích hạ tầng kỹ thuật đô thị; Nhận diện và phân tích giao thông đô thị, nguồn gốc các luồng giao thông, dòng xe, người đi bộ; Tiềm năng của các dự án phát triển đô thị; Các chính sách phát triển đô thị. Các giải pháp đề xuất cho Việt Nam cần được tiếp tục nghiên cứu, phát triển cho phù hợp với đặc điểm hiện trạng và các vấn đề của từng thành phố. /.

PGS.TS.KTS Hoàng Vĩnh Hưng/Cục Phát triển Đô thị – Bộ Xây dựng