Hạn chế kiểu “Vết dầu loang” để phát triển đô thị đồng bộ theo quy hoạch và kế hoạch

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Tình trạng phát triển đô thị theo kiểu “vết dầu loang” – theo phong trào, manh mún và dàn trải, thiếu đồng bộ ở một số trường hợp trong thời gian qua khiến vấn đề phát triển đô thị theo quy hoạch trở thành một chủ đề thời sự rất được quan tâm. Công tác triển khai có hiệu quả mục tiêu phát triển đô thị theo quy hoạch cho các đô thị Việt Nam liên quan trực tiếp đến chất lượng phát triển đô thị, đòi hỏi tính chuyên môn cao, đồng thời gắn liền với các yêu cầu thực tiễn. Nghị định 11/2013/NĐ-CP của Chính Phủ về “Quản lý đầu tư phát triển đô thị” có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/3/2013, có thể coi là bước biến chuyển, làm thay đổi đáng kể hiệu quả công tác triển khai phát triển đô thị đồng bộ theo quy hoạch và kế hoạch.

Đô thị Hà Nội

Phát triển đô thị Việt Nam còn thiếu quy hoạch và chưa có kế hoạch
Nội dung phát triển đô thị theo quy hoạch là một vấn đề thời sự “nóng” trong thời gian vừa qua, được các cấp các ngành hết sức quan tâm và tập trung thực hiện để giải quyết tháo gỡ vướng mắc. Trên thực tế, tất cả các đô thị ở nước ta hiện nay đều đã có quy hoạch nhưng phát triển không tương thích vì còn thiếu kế hoạch phát triển đô thị đồng bộ.
Trước hết, về mặt lĩnh vực, quy hoạch đô thị cần được hiểu là một bộ môn khoa học tổng hợp, bao gồm rất nhiều các lĩnh vực cùng lồng ghép như: kinh tế, an ninh quốc phòng, lịch sử, địa lý, văn hóa, địa chất thủy văn, ứng phó với biến đổi khí hậu… Sản phẩm của đồ án quy hoạch lại mang tính chất định hướng và dự báo nên thực tế luôn cho thấy những khoảng cách giữa quy hoạch và thực tiễn. Chính vì vậy, trong quá trình thực thi vẫn cần có những điều chỉnh và sửa đổi để phù hợp với các điều kiện và yêu cầu của thực tiễn theo luật định, đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc và không làm phá vỡ các quy hoạch trước đó.
Hiện nay, hệ thống đô thị trên khắp cả nước đã cơ bản thực hiện đồng bộ, thiết lập quy hoạch chung theo luật định nhằm phục vụ công tác phát triển và quản lý đô thị, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, không miễn trừ bất kỳ một đô thị nào từ cấp bé nhất (đô thị loại 5) đến các đô thị lớn loại đặc biệt. Tuy nhiên, vấn đề cần nhấn mạnh ở đây chính là các nội dung cần triển khai tiếp sau quy hoạch chung như: quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị và hệ thống quy chế quản lý cho từng loại hình quy hoạch vẫn còn thiếu và chưa thực hiện đồng đều (dù theo luật định Quy hoạch phân khu là bắt buộc đối với các đô thị loại 4 trở lên, nhưng trên thực tế hiện còn rất nhiều đô thị vẫn chưa thực hiện xong hoặc thậm chí chưa thực hiện quy hoạch phân khu). Trong khi đó, với các đô thị, sau quy hoạch chung thì quy hoạch phân khu có vai trò quan trọng trong kết nối hạ tầng của khu vực phát triển đô thị, là cơ sở để hình thành các dự án đầu tư phát triển đô thị.
Tình trạng một số đô thị vội vã phát triển dự án với quy hoạch chung được duyệt sẽ gây nên nhiều hậu quả cho hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội của đô thị, như thực tế đã chỉ ra trong thời gian qua.
Triển khai quy hoạch kiểu cục bộ, phân mảnh theo dấu gạch chéo trên nền quy hoạch chung không những gây hạn chế về kết nối hạ tầng kỹ thuật mà còn gây nên ảnh hưởng nguy hại nghiêm trọng khác về hạ tầng xã hội. Hiện tượng thiếu trường học tại các khu đô thị phản ánh trên phương tiện thông tin đại chúng hiện nay là một ví dụ. Dù quy chuẩn quốc gia đã quy định rõ mỗi một khu đô thị mới hoặc khu nhà ở tập trung từ 20.000 dân trở lên phải có một trường PTTH, nhưng để tối đa lợi nhuận, các chủ đầu tư thường quy hoạch “lách” – hạ chỉ tiêu thấp để tránh phải đầu tư trường học. Hậu quả là cả khu đô thị dù có nhiều dự án nhà ở được xây dựng nhưng không có trường học nào.
Bên cạnh thiếu các quy hoạch chuyên ngành, rất nhiều các đô thị hiện nay còn trong tình trạng phát triển thiếu kế hoạch. Ở đây, cần hiểu rõ quy hoạch chung đô thị là định hướng chung nhất với các nguyên tắc về phát triển đô thị dài hạn (thông thường tính theo giai đoạn phát triển 20 – 30 năm, thậm chí 50 năm tới). Vì vậy, cùng với đồ án quy hoạch chung, để đảm bảo triển khai quy hoạch có hiệu quả, cần thực hiện đồng bộ các kế hoạch kèm theo để chỉ rõ các vùng phát triển theo các giai đoạn cụ thể, đặc biệt là giai đoạn ngắn hạn 5 năm đầu. Tuy nhiên, vì còn thiếu các nội dung, chương trình kế hoạch phát triển đô thị đồng bộ song hành với quy hoạch đô thị nên các đô thị có hiện tượng phát triển theo phong trào, manh mún, dàn hàng ngang theo kiểu “vết dầu loang”, kết nối hạ tầng rất khó khăn do bất chấp các hoạch định về giai đoạn thực hiện đầu tư phát triển.
Phát triển đô thị manh mún không có kế hoạch đồng thời, nên không tạo được bộ mặt đô thị đồng nhất và gây những hệ quả nguy hại như lãng phí nguồn lực, đặc biệt là các nguồn lực về đất đai. Một ví dụ điển hình minh họa cho nhận định trên là hiện tượng các đô thị “ào ạt” phát triển dự án theo kiểu chiếm đất, thu hồi đất nông nghiệp, tước đoạt tư liệu sản xuất của người nông dân nhưng lại không chuyển thành đầu tư dự án. Điều này làm cho toàn bộ bức tranh đô thị rất lộn xộn trong suốt giai đoạn vừa qua.

Còn thiếu các không gian tiện ích cộng đồng trong các khu nhà ở cao tầng đô thị

Phát triển đô thị theo quy hoạch và kế hoạch
Trước những tồn tại trên, trong thời gian qua, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan hoạch định chính sách đã nhận định rõ thực trạng cũng như nguyên nhân chính của vấn đề này, từ đó có những biện pháp quyết liệt nhằm giải quyết triệt để. Đặc biệt phải kể đến động thái quan trọng có tính quyết định là Nghị định số 11/2013/NĐ-CP của Chính Phủ về “Quản lý đầu tư phát triển đô thị” (Nghị định 11). Việc ban hành nghị định này đã đáp ứng “đúng và trúng” yêu cầu về phát triển đô thị theo quy hoạch đã đặt ra trong thực tiễn.
Từ khi được ban hành vào tháng 3/2013, hơn 3 năm thực hiện quyết liệt, Nghị định 11 đã mang lại những kết quả khả quan. Trước hết, trên phạm vi toàn quốc đã cơ bản chấm dứt tình trạng phát triển dàn trải, tập trung. Tiếp sau là các chuyển biến về đầu tư phát triển đô thị có trọng tâm, trọng điểm, xác định rõ các giai đoạn và phân kỳ đầu tư trong phát triển đô thị.
Trong Điều 11. Nội dung kế hoạch thực hiện khu vực phát triển đô thị (thuộc chương II: Khu vực phát triển đô thị) Nghị định đã chỉ rõ yêu cầu thực hiện công tác quy hoạch, song song với công tác quy hoạch phát triển đô thị, việc quan trọng hơn là tổ chức thực hiện lập các chương trình và kế hoạch để đưa quy hoạch vào thực tiễn và góp phần thúc đẩy công tác quản lý đô thị theo nội dung định hướng mà quy hoạch đặt ra.
Trước tiên, cần bắt buộc khẩn trương thực hiện các đồ án quy hoạch chung với việc xây dựng chương trình phát triển đô thị, đó là xác định lộ trình từng bước thực hiện quy hoạch chung đô thị cho các giai đoạn 5 năm, trong đó xác định rõ kế hoạch thực hiện 5 năm đầu.
Tiếp theo, lập các quy hoạch phân khu làm cơ sở để kết nối hạ tầng cho khu vực phát triển đô thị, là cơ sở để hình thành các dự án đầu tư phát triển đô thị là đầu bài cho các quy hoạch chi tiết tiếp sau. Điều này mang lại nhiều lợi ích về kết nối hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đồng bộ bởi đã cân đối chung các nhu cầu phát triển đô thị trên toàn khu vực.
Để phát triển các đô thị có tính bền vững, các cơ quan chính quyền sở tại cần xây dựng các kế hoạch phát triển đô thị theo quy hoạch được nêu tại điều 8 và điều 9. Trách nhiệm lập hồ sơ đề xuất khu vực phát triển đô thị và Thẩm quyền quyết định các khu vực phát triển đô thị. Nghị định 11 đã hướng dẫn rất cụ thể các bước thực hiện để chuyển hóa quy hoạch được duyệt vào trong thực tiễn ở Điều 14. Quy hoạch chi tiết của dự án. Ban đầu là thực hiện lập chương trình phát triển đô thị ở các cấp độ. Trên cơ sở quy hoạch vùng tỉnh và quy hoạch chung đô thị đã xác định rõ hệ thống đô thị và điểm dân cư nông thôn với số lượng và quy mô, đặc điểm tính chất tương ứng, thực hiện xác định chương trình phát triển đô thị cùng lúc cho 2 nhóm: hệ thống các đô thị trên địa bàn và cho riêng từng đô thị.
Điểm mấu chốt của xây dựng chương trình phát triển đô thị cho hệ thống các đô thị là phải xác định rõ việc thực hiện phát triển đô thị trong giai đoạn 5 năm đầu tiên, trong đó chỉ rõ các đô thị sẽ được nâng cấp, nâng loại, phát triển mới, các hệ thống hạ tầng khung để kết nối hệ thống các đô thị và hệ thống các công trình đầu mối mang tính chất vùng. Đây là cơ sở cho việc triển khai tiếp theo như phân bổ và tìm kiếm nguồn lực cho phát triển đô thị, đơn vị và cá nhân chịu trách nhiệm trực tiếp, xây dựng các dự án thành phần cho phát triển đô thị.
Đối với từng đô thị, xây dựng chương trình phát triển đô thị cần chỉ rõ khối lượng và nội dung chi tiết thực hiện cho từng giai đoạn triển khai, đặc biệt là các mục tiêu và các bước thực hiện trong giai đoạn 5 năm đầu tiên. Cần tránh tình trạng phát triển theo định tính bởi theo Điều 29. Nội dung thẩm định đề xuất chấp thuận đầu tư thực hiện dự án, Nghị định cũng quy định rõ các nội dung định hướng cần phải bắt đầu và theo sát từ nhu cầu phát triển của tự thân đô thị, trong đó quy mô dân số là căn cứ quan trọng hàng đầu. Cần dự báo được 5 năm tới, quy mô và chất lượng phát triển đô thị như thế nào, bao gồm cả tăng tự nhiên và tăng cơ học để chuẩn bị quỹ đất và nguồn lực phát triển.
Cần đảm bảo quy hoạch và kế hoạch luôn sát với yêu cầu thực tiễn, song song với tổ chức thực hiện các mục tiêu ngắn hạn, tiến hành rà soát 5 năm 1 lần, để tiếp tục điều chỉnh các mục tiêu dài hạn. Phải nói thêm, đây không phải “xóa cờ đánh lại” mà là kịp thời bổ sung, điều chỉnh phù hợp với những yếu tố mới xuất hiện thêm. Cách làm này đúng với phương thức tổ chức của các đô thị phát triển trên thế giới, phù hợp với điều kiện phát triển đô thị tại Việt Nam, giúp hạn chế tối đa tình trạng đầu tư dàn trải, phát triển đô thị theo phong trào như hiện nay.
Để tìm nguồn lực đầu tư phát triển và tăng cường thực hiện phát triển đô thị theo quy hoạch và kế hoạch, bước tiếp theo cần chỉ rõ các mục tiêu phát triển, lộ trình phát triển, các chương trình ưu tiên theo Chương trình phát triển đô thị đã có. Đặc biệt tập trung xác định các khu vực phát triển đô thị bao gồm cả khu vực cũ và khu vực mới (khác với trước đây chỉ bao gồm khu vực đô thị mới, không tính đến các làng dân cư hiện hữu). Cách làm này giúp tránh tình trạng cô lập, bỏ sót các khu vực phát triển, sử dụng tiết kiệm nguồn lực đất đai và đảm bảo cho đô thị phát triển đồng bộ.
Trên cơ sở các quy hoạch phân khu được duyệt, Nghị định 11 đã phân loại dự án phát triển đô thị thành 5 loại bao gồm: Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới; Dự án tái thiết khu đô thị; Dự án bảo tồn, tôn tạo khu đô thị; Dự án cải tạo, chỉnh trang khu đô thị; Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị hỗn hợp. Để phù hợp với điều kiện thực tế trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch cần làm rõ 3 nhóm dự án.
Nhóm 1 là nhóm các dự án có khả năng thu hồi vốn và sinh lời. Đây là nhóm có tính hấp dẫn chủ đầu tư cao nên sau khi phân loại tiến hành đấu thầu và đấu giá theo quy định của pháp luật để chọn nhà đầu tư mang lại nhiều lợi ích nhất cho xã hội.
Nhóm 2 là nhóm các dự án không thu hồi được vốn và không sinh lời. Các dự án nhóm này bao gồm hệ thống các công trình công ích, các công trình phúc lợi phục vụ các lợi ích chung của cộng đồng như công viên cây xanh, sân chơi… Dự kiến đây sẽ là mảng sử dụng chủ yếu vốn ngân sách.
Nhóm 3 là nhóm các dự án Nhà nước và người dân cùng làm. Cụ thể nhất là Dự án cải tạo, nâng cấp các khu đô thị và làng xóm đô thị hiện có đang bị xuống cấp. Tuy nhiên, tùy từng trường hợp cụ thể mà có cách phối hợp giữa Nhà nước và người dân khác nhau. Nhà nước đảm nhận vai trò lập quy hoạch để làm định hướng phát triển và là công cụ quản lý cho chính quyền địa phương, trong đó hoạch định rõ tổ chức không gian chức năng và tổ chức hệ thống hạ tầng giao thông, hạ tầng kỹ thuật. Tiến hành công bố rộng rãi quy hoạch để người dân nắm bắt rõ ràng và minh bạch thông tin. Nhà nước sử dụng vốn ngân sách để đầu tư xây dựng các nhóm dự án lớn, có vai trò quan trọng trong đô thị như trục đường chính, các công trình công ích, công trình đầu mối chính… Với các dự án nhỏ như hệ thống đường nhánh, công trình công cộng cấp đơn vị,… thực hiện đầu tư xây dựng theo hình thức tỷ lệ giữa Nhà nước và người dân cùng làm.
Việc phân loại như trên giúp chỉ rõ nguồn lực cần khai thác để thực hiện các dự án phát triển đô thị. Các dự án nhóm 1, sử dụng nguồn lực chính từ các nhà đầu tư, là nhóm dự án chiếm số đông trong số các dự án phát triển đô thị (trong một số trường hợp, số dự án này có thể chiếm đa số 80 – 90%). Các loại dự án nhóm 2 sử dụng chủ yếu nguồn lực từ ngân sách, có thể chỉ rõ và đưa vào kế hoạch chi tiêu ngân sách ngay theo luật đầu tư công dựa vào các kế hoạch ngắn hạn, trung hạn và dài hạn cho phát triển đô thị. Các dự án nhóm 3 cần thực hiện theo nguyên tắc mềm dẻo (thông thường Nhà nước 50% và người dân 50%). Tuy nhiên, với các dự án có nguồn lực trong dân dồi dào có thể thực hiện đầu tư theo hướng tối đa hóa huy động nguồn lực xã hội (có thể lên tới Nhà nước 10% – người dân 90%). Ngược lại, nếu khu vực dân cư có nguồn lực trong dân còn hạn chế cần thực hiện dự án hợp tác công tư theo tỷ lệ Nhà nước 90% – người dân 10% – người dân phải tham gia với tỷ lệ thấp để khuyến khích tăng cường ý thức trách nhiệm trong bảo quản và sử dụng có hiệu quả công trình.
Sau cùng, để chấm dứt tình trạng còn chồng chéo về trách nhiệm trong thực hiện quy hoạch và phát triển đô thị, theo Điều 13. Ban quản lý khu vực phát triển đô thị của Nghị định 11, cần thành lập một ban quản lý khu vực phát triển đô thị (BQLKV). Đây là đơn vị sự nghiệp công lập do tỉnh thành lập và trực thuộc UBND cấp tỉnh, làm việc độc lập với các Sở ban ngành, chuyên ngành hiện có. Cơ quan này chịu trách nhiệm trực tiếp về quản lý phát triển đô thị trong phạm vi ranh giới được giao theo mô hình tiền kiểm thay cho hậu kiểm. BQLKV sẽ là cơ quan đầu mối tổ chức thực hiện dịch vụ công theo mô hình một cửa, giúp các nhà đầu tư dự án trong khu vực quản lý có thể thực hiện các thủ tục cấp phép, kết nối hạ tầng kỹ thuật nhanh chóng và thuận tiện cho các nhà đầu tư, góp phần cải cách thủ tục hành chính và quản lý thống nhất đồng bộ. BQLKV cũng được phép làm chủ đầu tư các dự án kết nối hạ tầng kỹ thuật bên ngoài hàng rào các dự án, kết nối hệ thống hạ tầng khung toàn bộ đô thị bằng vốn ngân sách nhà nước, giúp tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư thực hiện kết nối hạ tầng thống nhất và tiết kiệm thời gian, chi phí, đồng thời đạt sự đồng bộ về hạ tầng của từng dự án với tổng thể khu vực, cũng như toàn đô thị.
Qua 3 năm triển khai nghị định 11, trên cơ sở đánh giá thực tiễn, có thể thấy đây là một công cụ hiệu quả để xử lý một căn bệnh “phát triển đô thị có quy hoạch nhưng thiếu và không có kế hoạch” như đã chỉ ra. Trong những năm tiếp theo, việc cần làm là đẩy mạnh thực hiện bám sát Nghị định 11 và Thông tư 12 của Bộ Xây dựng về hướng dẫn lập chương trình phát triển đô thị thông qua các lớp tập huấn dưới nhiều hình thức để trang bị các kiến thức cần thiết trong hoạt động và triển khai thực hiện tại các địa phương, hướng đến công tác quy hoạch và phát triển đồng bộ hệ thống các đô thị trên khắp cả nước./.

THS.KTS. Đỗ Viết Chiến
Nguyên Cục trưởng Cục Phát triển Đô thị, Bộ Xây Dựng

TẠP CHÍ KIẾN TRÚC VIỆT NAM