Luật Quy hoạch: Từ góc độ quy hoạch xây dựng & phát triển đô thị

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Cho đến nay, việc biên soạn Dự thảo Luật Quy hoạch được thực hiện theo Nghị quyết của Trung Ương là rất cần thiết và mang đến nhiều ý nghĩa tích cực cho sự phát triển kinh tế xã hội nói chung và lĩnh vực quy hoạch phát triển đô thị nói riêng. Tuy nhiên, do đây là một dự luật có tính chất quan trọng, bao trùm lên nhiều lĩnh vực, nhìn từ góc độ quy hoạch nói riêng cho thấy cần có một cách làm bài bản, khoa học, và đặc biệt là cần có tính kế thừa, có tính căn cơ, tránh các tác động xáo trộn không cần thiết đối với hệ thống quy hoạch đô thị đã thực hiện “có hiệu quả” trong nhiều năm trở lại đây.

Luật Xây dựng và Luật QHĐT trong những năm qua là tiền đề cho phát triển hệ thống hạ tầng giao thông đồng bộ tại các đô thị

Với kinh nghiệm trong lập các Quy hoạch chiến lược phát triển kinh tế xã hội Quốc gia qua nhiều năm, việc Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Ðầu tư là đơn vị chủ trì công tác biên soạn dự thảo Luật Quy hoạch lần này cho thấy cần có một cơ quan đầu mối có thể đảm đương được công việc nặng nề này. Tuy nhiên, qua đánh giá rà soát sơ bộ cho thấy, sau khi ban hành, Luật Quy hoạch sẽ có tác động tới khoảng 40 luật và nghị định khác nhau (chắc chắn nếu được rà soát kỹ sẽ còn đụng nhiều hơn nữa). Đây là một ảnh hưởng rất lớn, dễ gây xáo trộn hệ thống luật và quy định trong quản lý nhà nước, đặc biệt với công tác quy hoạch và phát triển đô thị.
Bên cạnh việc rà soát kỹ các vấn đề có liên quan trên thực tiễn trong giai đoạn hiện nay, dưới góc độ Quy hoạch và quản lý đô thị, công tác biên soạn Dự thảo và ban hành Luật Quy hoạch về cơ bản cần hướng đến các tiêu chí có tính nguyên tắc như sau:
Thứ nhất, không thể để một luật mới ban hành làm rào cản và tê liệt hệ thống hiện hành. Trên thực tế, mỗi một bộ luật mới được ban hành chỉ cần “chồng lấn” lên các luật đã có khác một chút là đã gây nên rất nhiều các vướng mắc cần thời gian, công sức, để hiệu chỉnh. Theo báo cáo rà soát, Luật Quy hoạch “đụng & chạm” không chỉ một mà hàng chục luật và nghị định khác nhau, nên khi ban hành sẽ có hàng chục luật và nghi định phải được điều chỉnh theo. Để sửa một luật đòi hỏi cả một quy trình và thời gian. Như vậy, phải chờ rất lâu Luật ban hành mới mang lại hiệu quả thực tế đối với sự phát triển kinh tế xã hội chung cũng như với riêng công tác quy hoạch và quản lý phát triển đô thị – một lĩnh vực phát triển nóng cần có nhiều quy định quản lý nhanh, chính xác trong thời điểm hiện tại. Riêng vấn đề này, cần tiến hành rà soát các bộ luật chịu sự tác động của Luật Quy hoạch sau khi ban hành, từ đó xây dựng vạch rõ lộ trình thực hiện, xử lý chuyển tiếp, hạn chế những chồng chéo và sửa đổi không cần thiết.
Thứ hai, đánh giá kinh nghiệm áp dụng phương pháp quy hoạch tích hợp trong Dự thảo Luật Quy hoạch, lựa chọn thời điểm triển khai và đảm bảo tính kế thừa. Thực hiện quy hoạch tích hợp là vấn đề mới được đề xuất trong Dự thảo Luật Quy hoạch lần này. Hiện nay, cần thực hiện đánh giá chỉ rõ số lượng các nước có luật quy hoạch, ưu và nhược điểm, các yêu cầu đặt ra của từng trường hợp khi áp dụng phương pháp quy hoạch này vào điều kiện thực tế ở Việt Nam.
Với thực tế hiện nay, Dự thảo Luật Quy hoạch đưa ra vấn đề thực hiện quy hoạch tích hợp là cần thiết. Tuy nhiên, từ trước đến nay, Việt Nam vẫn thực hiện theo 02 bước được tách ra tương đối rõ ràng và thực tế hiện nay đang thực hiện công tác này tương đối tốt, đó là:
Công tác quy hoạch xây dựng (quy hoạch vật thể, không gian) do Bộ Xây dựng quản lý hiện đang thực hiện, đều dựa trên nền tảng chủ trương đường lối trong các văn kiện của các kỳ đại hội Đảng, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (Chiến lược phát triển kinh tế xã hội, định hướng phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch tổng thể về kinh tế xã hội… tùy theo cấp độ và quy mô quy hoạch khác nhau như Quốc gia, vùng, tỉnh… theo các giai đoạn: ngắn hạn, trung hạn, dài hạn với các dữ kiện đầu vào cho ngành xây dựng gồm: tỷ lệ tăng trưởng GDP; tỷ lệ GDP đầu người; tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ trong GDP quốc gia; Tỷ lệ đô thị hóa, chỉ ra các tỷ trọng dịch vụ và công nghiệp trong GDP bên cạnh lĩnh vực nông nghiệp rất quan trọng).
Dựa trên các dữ liệu cơ sở trên, các quy hoạch xây dựng (chính là quy hoạch không gian, vật thể) tạo ra mạng lưới cơ sở vật chất để thực hiện được các mục tiêu của chiến lược kinh tế xã hội đề ra. Các quy hoạch đều thực hiện nhiệm vụ cụ thể hóa các mục tiêu và chỉ tiêu phát triển kinh tế – xã hội theo các thời hạn 5 năm – 10 năm – 20 năm như xác định rõ số lượng, vị trí, sự phân bố giữa các vùng, miền, tỉnh, địa phương của đô thị, khu công nghiệp, trung tâm dịch vụ. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội đề ra mục tiêu và định hướng để phấn đấu, công tác quy hoạch không gian giúp cụ thể hóa thực hiện các mục tiêu trên.
Chính vì vậy, có thể nói “tính tích hợp đa ngành” vẫn luôn được thực hiện từ trước đến nay. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội ở bước trên và quy hoạch không gian ở bước tiếp theo có mối quan hệ logic với nhau. Và trong quy hoạch không gian bao giờ cũng có phần luận cứ để chọn chỉ tiêu và xác định mục tiêu phát triển kinh tế xã hội để cụ thể hóa.
Như vậy, so với trước đây thực hiện theo trình tự hai bước tách rời nay tích hợp làm một, về logic không có gì bất cập bởi mục tiêu cuối cùng là thực hiện các định hướng phát triển đất nước theo định hướng phát triển của Đảng, kế hoạch phát triển của Chính phủ.
Tuy nhiên, do đây là loại quy hoạch “khổng lồ” bởi tính đa ngành. Vấn đề là cần xác định, đánh giá rõ thời điểm thực hiện dựa trên các yếu tố điều kiện về kinh tế, xã hội, và đặc biệt là trình độ ứng dụng của nguồn nhân lực. Nếu vội vàng chọn không đúng thời điểm sẽ gây phá vỡ hệ thống. Cần có lộ trình và bước chuẩn bị để áp dụng quy hoạch tích hợp trong lĩnh vực quy hoạch và phát triển đô thị và quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội.
Khái niệm quy hoạch tích hợp thực tế đã được Ngân hàng thế giới (World Bank) khởi xướng từ lâu, quy hoạch chiến lược hợp nhất gồm 03 trụ cột: quy hoạch chiến lược hợp nhất + kế hoạch đầu tư đa ngành + quy hoạch có sự tham gia của cộng đồng. Về nguyên tắc, không thể áp dụng ngay tức thì một phương pháp quy hoạch hoàn toàn mới từ cấp quốc gia đến địa phương. Các quốc gia phát triển đi trước đều phải “chi phí” khoảng thời gian dài (có thể là hàng trăm năm) để lập và hiệu chỉnh để có thể tạo ra được một bộ luật hoàn chỉnh như hiện nay.

Luật Xây dựng và Luật QHĐT trong những năm qua là tiền đề cho phát triển hệ thống hạ tầng giao thông đồng bộ tại các đô thị

Trong bối cảnh phát triển đất nước hiện nay, cần nhận diện rõ các điểm mạnh và khó khăn khi thực hiện áp dụng. Nếu thực sự chưa phù hợp với các điều kiện trong nước cần có lộ trình giải pháp cụ thể cho việc làm luật, tránh vội vàng.
Thứ 3, chỉ rõ những bất hợp lý và bất hợp lý ở đâu trong các loại hình quy hoạch hiện nay, đặc biệt là quy hoạch xây dựng và quy hoạch đô thị. Mối quan hệ với quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội Quốc gia – quy hoạch vùng – quy hoạch tỉnh và quy hoạch ngành quốc gia.
Đây là việc rất cần thiết bởi chỉ có “bắt bệnh” đúng và trúng các bất cập của công tác quy hoạch và quản lý đô thị mới có thể đề ra các công cụ Luật pháp hữu hiệu. Bất cập trong từng ngành từng lĩnh vực nói chung và lĩnh vực quy hoạch, quản lý đô thị luôn xuất hiện. Nhưng không phải bất cập từng ngành từng lĩnh vực nhỏ mà phải thực hiện bắt đầu lại từ đầu tất cả quy trình đã và đang thực hiện. Cách làm như vậy sẽ gây nên các hậu quả và bất cập, cần thực hiện khoanh vùng để trị bệnh.
Với quy hoạch và phát triển đô thị, có nhiều lĩnh vực đang hoạt động rất tốt, đặc biệt là công tác lập và thẩm định quy hoạch đô thị và nông thôn, đã cơ bản đáp ứng được yêu cầu có quy hoạch để quản lý. Nhưng tổ chức thực hiện quy hoạch và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch hiện nay chính là nguyên nhân chính gây nên tình trạng lộn xộn trong phát triển đô thị hiện nay với các biểu hiện như: điều chỉnh quy hoạch cục bộ, điều chỉnh quy hoạch tùy tiện. Cần có giải pháp luật quản lý thít chặt các mắt xích này lại. Từng bước đưa vào khuôn khổ quản lý.
Trước hết cần yêu cầu các bộ ngành, chính quyền trung ương địa phương có liên quan liệt kê và rà soát các loại quy hoạch hiện nay đang có và sử dụng. Chỉ ra các loại quy hoạch hiện có đang thực hiện tốt (không cần thiết phải sửa đổi, thay mới), các quy hoạch có nhiều bất cập phải sửa đổi bổ sung, các quy hoạch không thể bổ sung sửa đổi ở thời điểm hiện tại. Từ đó tập hợp về một đầu mối, báo cáo Thủ tướng Chính phủ để có quyết định cuối cùng chứ không thể khảo sát còn đơn giản như hiện nay. Cần rà soát đánh giá rất kỹ trước khi đưa vào áp dụng quy hoạch tích hợp toàn bộ hay từng phần. Cần đánh giá trước các quy hoạch có thể tích hợp trước trong giai đoạn hiện nay, và lộ trình để tiếp tục tích hợp thêm vào trong các giai đoạn tiếp theo.
Thứ tư, cân nhắc các nội dung thực hiện, đơn vị chủ trì quy hoạch, tránh chồng chéo, Chính Phủ là đầu mối chung quản lý quy hoạch, các Bộ, ngành quản lý từng lĩnh vực theo chức năng nhiệm vụ được giao. Bộ Xây dựng sẽ vẫn là nhạc trưởng với quy hoạch không gian để cụ thể hóa các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.
Quy hoạch phát triển đô thị là một lĩnh vực chuyên ngành sâu, nhưng lại cần có tính đa ngành phức tạp. Nếu thực hiện một quy hoạch có tầm quốc gia như vậy thì Bộ Kế hoạch & Đầu tư khó có khả năng thực hiện chủ trì bởi các khó khăn về nhân lực, tổ chức thực hiện, quy trình đánh giá nghiệm thu. Cần thực hiện chủ trì ở tầm Chính phủ.
Để phân định rõ quy trình thực hiện và đơn vị thực hiện, cần làm rõ khái niệm phân cấp thực hiện xây dựng quy hoạch và chiến lược theo các cấp độ hành chính khác nhau, quy hoạch từ trung ương đến địa phương, cả với công tác quản lý cũng như tư vấn lập, đơn vị thẩm định. Các cấp Trung Ương xây dựng chiến lược, các cấp cơ sở cụ thể hóa chiến lược, tránh tình trạng mọi cấp, ngành đều quy hoạch và xây dựng chiến lược tràn lan. Từ đó sẽ có 2 loại quy hoạch trong đó cấp cao nhất là Quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội và quy hoạch không gian đô thị cấp quốc gia. Bên cạnh các quy hoạch ngành, còn cần có thêm quy hoạch hạ tầng và quy hoạch sử dụng đất.
Làm rõ sự giao thoa và riêng rẽ giữa các vấn đề đa ngành như vấn đề quy hoạch và quản lý đất đô thị giữa Ngành Xây dựng và Tài nguyên môi trường, giữa tổ chức không gian đô thị với quy hoạch biển…
Hiện nay trong dự thảo đề cập quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh… thực chất quy hoạch tỉnh hiện nay chính là vùng tỉnh, nếu phân chia như vậy là bị trùng lặp. Tỉnh là một ranh giới hành chính. Nhưng trong quy hoạch không gian thì nó không phụ thuộc vào ranh giới hành chính đó. Nên quy hoạch này hiện nay đang thực thi tốt, không nên dụng chạm và thay đổi. Các quy hoạch đặc thù (biển…) có lẽ cũng không cần phải bàn nhiều.
Dự thảo đề cập quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn là quy hoạch chi tiết là chưa chính xác. Hiện nay, theo Luật QHĐT – 2009 quy định QHC xây dựng Đô thị mang tính định hướng và nguyên tắc phát triển đô thị trong 15 – 20 năm. Quy hoạch phân khu cụ thể hóa một bước của quy hoạch chung và là cơ sở để hình hành dự án. Quy hoạch chi tiết là cơ sở để lập dự án. Việc này đã được triển khai và có hiệu quả tốt trong quy hoach và quản lý phát triển đô thị. Tuy nhiên, nếu luật mới coi bước quy hoạch chung trong quy hoạch đô thị đã là quy hoạch chi tiết, đủ cơ sở để hình thành dự án sẽ dẫm phải vết xe đổ của sự phát triển đô thị lộn xộn kiểu “vệt dầu loang” trước đây.
Cũng cần cân nhắc sự cần thiết của quy hoạch tổng thể quốc gia, bởi hiện nay không có nhưng công tác lập quy hoạch rất tốt với đầy đủ cơ sở và trình tự thực hiện, mục tiêu thực hiện. Nếu không cẩn thận, Chính phủ vẫn phải chủ trì nhưng thực hiện 2 lần 1 một nội dung với sự khác biệt không lớn.
Thứ 5, xây dựng một lộ trình hợp nhất các luật có liên quan phục vụ hữu hiệu cho công tác quy hoạch phát triển đô thị.
Xây dựng một lộ trình từng bước thực hiện quy hoạch và quản lý quy hoạch theo Luật Quy hoạch mới tránh gây phá vỡ xáo trộn hệ thống. Hiện tại, với lĩnh vực quy hoạch xây dựng đô thị đang thực hiện rất tốt nên tách riêng ra và dùng luật quy hoạch, luật xây dựng. Tương lai có thể kiến nghị nâng cấp và hợp nhất các luật. Nên lồng ghép và bổ sung thêm các điều luật về thực thi quy hoạch và quản lý sau quy hoạch. Cụ thể là nghị định 11 năm 2013 với rất nhiều ưu thế và quản lý quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị, đã một bước tiến lớn, những thay đổi rất căn bản có thể được nâng cấp các nội dung này lên thành luật đưa vào trong dự thảo luật./.

Ts. Đỗ Viết Chiến (Nguyên Cục trưởng Cục Phát triển Đô thị, Bộ Xây dựng)

Hoàng Phương (thực hiện)