Luật Quy hoạch: Nhìn từ góc độ đổi mới công tác lập quy hoạch đô thị

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Dự thảo Luật Quy hoạch vừa qua đã nhận được nhiều ý kiến tranh luận khác nhau của giới chuyên môn nghề nghiệp cũng như các chuyên gia, nhà nghiên cứu thuộc nhiều lĩnh vực. Bên cạnh những lập luận về sự cần thiết của một Luật mới với giải pháp quy hoạch tích hợp đa ngành như một phát kiến nhằm giảm thiểu sự chồng chéo, tránh đặc quyền, hay cần thiết có một Luật Quy hoạch tổng thể bao trùm lên các luật  khác để hợp nhất và thuận tiện quản lý… cũng còn vô số những câu hỏi chưa có giải đáp thỏa đáng về: Bản chất và phương pháp luận thực hiện các nội dung quy hoạch trong dự thảo luật? Bản chất giải pháp quy hoạch tích hợp như thế nào hay chỉ là một phép cộng đơn giản các nội dung quy hoạch hiện có? Xây dựng quy trình và các quy định về nhân lực, năng lực của các đơn vị thực hiện?… Bài viết góp thêm  góc nhìn về Dự thảo Luật Quy hoạch từ góc độ đổi mới công tác lập quy hoạch đô thị.

Ảnh minh họa

Trong vài thập niên trở lại đây, lý thuyết về quy hoạch đô thị trên thế giới đã có nhiều thay đổi để phù hợp hơn với sự phát triển cũng như biến động về kinh tế, xã hội. Các quy hoạch dạng Tổng thể (Master Plan) từ những thâp niên 60 rồi đến Quy hoạch cấu trúc (Structure Plan); Quy hoạch chiến lược  (Strategic Plan)… Đến nay, có rất nhiều biến thể của QHĐT được xây dựng tùy thuộc theo những đặc trưng kinh tế, xã hội, thể chế và từng giai đoạn phát triển của mỗi quốc gia. Các chuyên gia hoạt động trong lĩnh vực quy hoạch đô thị của Việt Nam cũng có nhận thức chung rằng hệ thống quy hoạch đô thị của của Việt Nam cần tiếp tục đổi mới để bắt kịp với các xu thế phát triển toàn cầu. Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia (VIUP)hiện đang thực hiện đề tài độc lập cấp Nhà nước về Đổi mới toàn diệncông tác lập quy hoạch đô thị, trong đó có đề xuấtđổi mới về văn bản pháp luật.

Trước năm 1992, Việt Nam gần như không có quy định pháp luật về quy hoạch đô thị. Nội dung, phương pháp lập quy hoạch chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi lý luận và thực tiễn quy hoạch đô thị của Xô Viết được thể hiện tại Quyết định số 115-CT, ngày 2/5/1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về phân cấp xét duyệt đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng đô thị.Ngày 28/12/1993, Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành Quyết định 322/QĐ-ĐT quy định lập các đồ án quy hoạch đô thị, đánh dấu sự hình thành và phát triển thể chế công tác quy hoạch đô thị Việt Nam trong tiến trình đất nước đổi mới. Cho đến nay đã hơn 20 năm,hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch đô thị đã khá đầy đủ với Luật Quy hoạch đô thị và hoàng loạt các Nghị định, thông tư, Quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, hướng dẫn kèm theo.

Theo định nghĩa tại Luật Quy hoạch đô thị  (Luật số 30/2009/QH12) Quy hoạch đô thị là “Việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị…”. Theo dự thảo Luật Quy hoạch,Quy hoạch là “việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường trên lãnh thổ xác định….”. Có thể thấy rằng cách tiếp cận của Luật Quy hoạch lần này cũng là việc bố trí sắp xếp không gian và đối tượng quy hoạch gắn với các vật thể giống như Quy hoạch đô thị nhưng dưới góc độ, quy mô rộng hơn.

Dự thảo Luật Quy hoạch lần này là một luật khung bao phủ và làm thay đổi trên 32 Luật khác và hàng chục văn bản dưới luật. Với mức độ quan trọng như vậy, Luật Quy hoạch nhận được rất nhiều ý kiến đóng góp, trong đó có các chuyên gia đầu ngành chưa đồng tình với nhiều vấn đề được thiết kế trong Luật.  Do vậy việc nhìn nhận, đánh giá và tận dụng các kinh nghiệm thực tiễn đã được tổng kết, các lý thuyết, xu hướng mới từ việc đổi mới công tác Quy hoạch đô thị để từ đó hoàn thiện dự thảo Luật Quy hoạch là cần thiết. Các kinh nghiệm, bài học về: Đổi mới hệ thống, quy trình, nội dung lập QHĐT; Đổi mới về phương pháp lập QHĐT; Đổi mới về sản phẩm QHĐT và kinh nghiệm quốc tế về QHĐT sẽ giúp dự thảo Luật quy hoạch hoàn thiện hơn.

1. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ TỒN TẠI

Cùng với sự phát triển nhanh về các mặt kinh tế – xã hội, hệ thống đô thị Việt Nam đang phát triển mạnh cả về số lượng và quy mô dân số đô thị, năm 1990 cả nước có khoảng 500 đô thị (tỷ lệ đô thị hoá khoảng 19,51%), đến năm 1999 là 604 đô thị (tỷ lệ đô thị hoá khoảng 23,61%), năm 2009 là 731 đô thị (tỷ lệ đô thị hoá khoảng 29,6%). Tới thời điểm hiện nay, cả nước có hơn 800 đô thị (tỷ lệ đô thị hoá khoảng 35,3%), trong đó có 2 đô thị đặc biệt, 16 đô thị loại I, 24 đô thị loại II, 41 đô thị loại III, 73 đô thị loại IV và 631 đô thị loại V (số liệu 12/2015). Đóng góp cho sự phát triển chung có vai trò lớn của công tác Quy hoạch đô thị.

Biểu số lượng đô thị và tỷ lệ đô thị hoá.

(Nguồn: TCTK, Phạm Thị Nhâm, Viện quy hoạch đô thị nông thôn Quốc gia, BXD)

Quy hoạch đô thị đã thực sự góp phần tạo ra 70%nguồn lực trong phát triển KT-XH của đất nước. Hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật đô thị, kể cả khu vực nông thôn từng bước theo hướng đồng bộ, hiện đại. Nhìn chung, diện mạo kiến trúc đô thị và nông thôn Việt Nam đã có nhiều thay đổi theo hướng hiện đại, có bản sắc…Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, ngành QHĐT vẫn tiếp tục rà soát những tồn tại để có các giải pháp đổi mới khắc phục có hiệu quả.

1. ĐỀ XUẤT ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI PHƯƠNG PHÁP LẬP QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM.

            2.1. Các yêu cầu đối với đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị:

(1) Phương pháp QHĐT mới có thể lồng ghép, hợp nhất với các quy hoạch ngành.

(2)Phù hợp với nền kinh tế thị trường, đáp ứng được số đông cư dân đô thị, đặc biệt là tại các đô thị nghèo và các đô thị tồn tại nhiều hình thức phi chính quy.

(3)Tạo ra những sản phẩm quy hoạch bền vững, xem xét đầy đủ các vấn đề như cạnh tranh đô thi, kinh tế, tài chính đô thị, môi trường đô thị, bảo tồn và tái thiết đô thị, biến đổi khí hậu, công bằng xã hội…

(4)Xóa bỏ cách tiếp cận còn nặng từ trên xuống, tương thích với quá trình thay đổi thể chế và cải cách hệ thống quản trị của chính quyền đô thị, có sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan và công chúng.

(5)Hướng tới xã hội hóa, giảm chi phí ngân sách nhà nước cho công tác lập QHĐT, rút ngắn quy trình, thời gian lập và thẩm định phê duyệt.

            2.2. Định hướng đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị.

1. Định hướng đổi mới phương pháp:

(1) Phương pháp lập QHĐT theo hướng tiếp cận đa ngành, đảm bảo được sự tích hợp các đồ án quy hoạch ngành vào đồ án QHĐT bằng việc xây dựng bộ công cụ chuyển hóa nội dung của quy hoạch ngành vào QHĐT.

(2) Xây dựng được bộ công cụ đánh giá hiện trạng, dự báo phát triển mang tính toàn diện.

(3) Đảm bảo được tính thiết thực trong việc tham gia của tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư đối với QHĐT.

(4) Phương pháp tiếp cận theo hướng “Quy hoạch linh hoạt”, “Quy hoạch hành động”, “Quy hoạch mềm” nhằm làm rõ những nội dung cần phải thực hiện, lộ trình thực hiện, ứng phó hiệu quả với các biến động về kinh tế-xã hội, khắc phục tình trạng điều chỉnh quy hoạch nhiều lần.

1. Định hướng đổi mới về quy trình, nội dung:

(1)Về quy trình: Cần rút ngắn quy trình theo hướng giảm bớt loại quy hoạch đô thị bằng cách tích hợp tối đa các cấp độ lập quy hoạch đô thị. Hoặc xây dựng quy trình 2 bước như một số nước phát triển: Quy hoạch chiến lược và quy hoạch hành động.

(2)Về nội dung:Nội dung QHĐT phải đảm bảo tính chiến lược, có tầm nhìn nhưng cũng phải sát nhu cầu, năng lực thật sự của đô thị, tránh dàn trải. Xác định được rõ nguồn lực thật sự theo quan điểm thị trường, dựa trên lợi ích của dân, hài hòa lợi ích của người dân – nhà đầu tư và Nhà nước.

1. Định hướng đổi mới về sản phẩm quy hoạch:

(1) Đảm bảo đủ linh hoạt để có thể đáp ứng các thay đổi của thực tiễn, tránhtình trạng thường xuyên điều chỉnh, giảm thiểu thời gian lập quy hoạch.

(2) Sản phẩm của QHĐTcần rút gọn, đơn giản hóa hồ sơ bản vẽ,hướng tới trở thành những bản đồ hoặc sơ đồ định hướng (có tích hợp đa ngành) và những kèm theo đó là những thuyết minh thay vì đưa ra những bản vẽ thiết kế cụ thể chi tiết nhưng không có tính thực tiễn cao.

(3) Xây dựng lộ trình thẩm định phê duyệt bằng hồ sơ mềm kết hợp chuẩn hóa số lượng hồ sơ các loại đồ án và được quản lý bằng phần mềm theo hướng hiện đại.

1. Đổi mới trong công tác quy hoạch hạ tầng kỹ thuật đô thị

(1) Giảm bớt khâu trong công tác chuẩn bị quy hoạch và các quy hoạch chung để rút ngắn thời gian đến được với dự án đầu tư hệ thống HTKT đô thị.

(2) Tích hợp đa ngành, tăng cường tính thống nhất nhưng vẫn đảm bảo sự linh hoạt cho các nhà quản lý khi ra quyết định đầu tư xây dựng theo quy hoạch hệ thống HTKT đô thị.

(3) Tăng cường hiệu quả sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan trong quy hoạch hệ thống HTKT đô thị. Các vấn đề HTKT trong Quy hoạch đô thị mang tính chuyên môn cao, vì vậy việc lấy ý kiến các bên liên quan cần sử dụng các phương pháp khác nhau và những nội dung khác nhau.

(4) Nâng cao hiệu quả sử dụng thông qua ứng dụng công nghệ GIS trong lập và quản lý theo quy hoạch hệ thống HTKT đô thị. Cần xây dựng hệ thống hạ tầng cơ sở dữ liệu không gian (SDI) để lưu trữ, công khai và phục vụ cho chính công tác lập quy hoạch trên cơ sở ứng dụng công nghệ GIS.

                III.NHẬN XÉT VỀ DỰ THẢO LUẬT QUY HOẠCH TỪ KINH NGHIỆM ĐỔI MỚI QUY HOẠCH XÂY DỰNG

– Hệ thống quy hoạch cần mở và linh hoạt: Việc trình tự tuân thủ theo các bước từ Quy hoạch Chung; Quy hoạch phân khu; Quy hoạch chi tiết, TKĐT sau đó mới đến các công tác khảo sát, thiết kế cho chuẩn bị đầu tư khiến thời gian kéo dài trong lúc cơ hội đầu tư lại không cho phép. Nếu Quy hoạch Chung tính ổn định chưa cao rất có thể dẫn đến việc biến đổi rất nhiều các quy hoạch cấp thấphơn khiến kế hoạch đầu tư có thể bị thay đổi và ngược lại, phát triển các quy hoạch cấp dưới có thể phá vỡ các định hướng của QH cấp trên.Một hệ thống quy hoạch đô thị mở hơn, linh hoạt hơn tạo điều kiện cho quy hoạch cấp dưới triển khai mà không phá vỡ quy hoạch cấp trên là một hệ thống tốt. Dự thảo Luật quy hoạch lần này cũng cần tránh các tư duy áp đặt từ trên xuống để tạo hành lang tối đa cho các Ngành, các địa phương chủ động triển khai các quy hoạch thuộc lãnh thổ hoặc ngành quản lý.

– Quản lý quy hoạch nên được phân quyền cho các Bộ ngành và địa phương: Luật QHĐT, Luật Xây dựng đã có một bước đổi mới về phân cấp, phân quyền cho các địa phương xuống tận cấp quận, huyện chủ động trong tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch. Mỗi một địa phương có một đặc thù khác nhau. Việc tập trung đầu mối quy hoạch vào một cơ quan là Bộ KHĐT có khả năng dẫn đến tình trạng quá tải, ùn tắc, nhân lực không đáp ứng cho quá trình lập, thẩm định quy hoạch (trong bối cảnh các loại hình QH mới chưa chứng minh được tính đúng đắn về phương pháp luận cũng như tính hiệu quả trong thực tiễn). Các quy định trong Luật về các cơ quản quản lý công tác quy hoạch cần phải thể hiện tinh thần này. Đây là tiếp cận xu thế về phân quyền mà hệ thống quy hoạch các nước tiên tiến trên thế giới đang áp dụng.

– Quy trình lập Quy hoạch cần có sự tham gia của các bên:QHĐT không phải là do chính quyền làm, cũng không phải một sản phẩm do một đơn vị tư vấn thực hiện. Tham gia hoạch định kế hoạch phát triển đô thị là trách nhiệm và quyền lợi cả xã hội và đồ án QHĐT là sản phẩm toàn xã hội cùng thực hiện. Người dân, các nhà đầu tư sử dụng vốn ngoài ngân sách đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển đô thị. Tuy nhiên Luật Quy hoạch chưa thể hiện được nội dung này. Vai trò của các nhà khoa học, các tổ chức chính trị, xã hội, người dân, các nhà đầu tư còn rất mờ nhạt.

– Các yếu tố, công cụ hỗ trợ cho công tác lập quy hoạch cần được xây dựng song hành thậm chí trước khi Luật có hiệu lực: Chúng ta đã có hơn60 năm lập QHĐT dựa trên các kinh nghiệm và kiến thức của các chuyên gia trong nước và hỗ trợ từ khối XHCN trước đây. Trong gian đoạn 20 năm gần đây, dựa vào các kinh nghiệm tích lũy thực tiễn, sự du nhập các lý thuyết quy hoạch tiên tiến của quốc tế chúng ta đã dần hoàn thiện hệ thống lập QHĐT với các công cụ pháp lý đầy đủ cùng hệ thống lý thuyết tiên tiến, các công cụ kỹ thuật hỗ trợ cùng nguồn nhân lực đào tạo trong và ngoài nước. Nếu chưa có các lý thuyết về quy hoạch phù hợp, chưa có các công cụ hỗ trợ, nguồn nhân lực chưa đáp ứng thì việc lập các loại hình quy hoạch mới theo luật là rất khó. Chúng ta cần phải xây dựng hệ thống hỗ trợ này song hành và thậm chí trước khixây dựng Luật để đảm bảo khi Luật ban hành có hiệu lực thì có tính khả thi.

– Loại hình Quy hoạch quốc gia cần được thử nghiệm trước khi ban hành Luật: Đây là loại hình QH mới, có tính tổng hợp, tích hợp cao và do vậy cần được thử nghiệm để làm rõ phương pháp luận tích hợp đa ngành và tính hiệu quả. Tránh việc ban hành xong lại không thể đảm bảo chất lượng.

– Về quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh:Đối chiếu nội dung quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh của Dự thảo Luật Quy hoạch là giống với quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh và vùng tỉnh của Luật Xây dựng. Hiện nay các tỉnh đang vận dụng rất tốt quy hoạch xây dựng vùng tỉnh để làm cơ sở đầu tư phát triển đô thị, hạ tầng khung và các khu chức năng.UDo vậy, trong khi Quy hoạch xây dựng vùng đang phát huy hiệu quả thì không thể phủ định được quy hoạch xây dựng vùng trong Luật Xây dựng có hiệu lực năm 2014. Nếu cần có thể phát huy hiệu quả hơn nữa bằng việc nâng cấp bổ sung các nội dung trong QHXD Vùng như các vấn đề về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội khác.

–Về năng lực tích hợp của các đơn vị tư vấn QH của Việt Nam:Với tính lồng ghép cao như dự thảo Luật QH, đòi hỏi các đơn vị tư vấn QH của Việt Nam phải có đủ năng lực, công cụ và kỹ năng tích hợp.

Theo các quy định hiện hành, đồ án QH của từng ngành đều phải xem xét và lồng ghép nội dung của các QH ngành khác. Ví dụ như QHXD cần nghiên cứu QH tổng thể KT-XH như là cơ sở cho các đề xuất phát triển không gian và hạ tầng. Quy hoạch giao thông cần được xem xét kỹ lưỡng để xác lập bộ khung cho phát triển không gian và kết nối vùng/tiểu vùng trong QHXD. QH phát triển công nghiệp cần được lồng ghép nhằm xác định động lực tạo thị, bố trí quỹ đất phù hợp và làm cơ sở tính toán dân số. QH hệ thống HTXH như trường học, bệnh viện phải được nghiên cứu nhằm xác định vị trí hợp lý và làm cơ sở tính toán các chỉ tiêu của công trình HTKT. QH thủy lợi cần được kế thừa và trong nhiều trường hợp tuân thủ nghiêm ngặt do liên quan mật thiết an ninh lương thực và mức độ an toàn của các điểm định cư… Tuy nhiên, kết quả thực tế cho thấy nhiều đồ án QH ngành vẫn chưa đạt tính tích hợp cần thiết, thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau. Lý do phải chăng là các chủ nhiệm đồ án làm “chưa tới”, chưa đáp ứng yêu cầu, chưa đủ năng lực tích hợp, chưa có sự phối kết hợp thích đáng giữa các ngành? chứ không phải là do thiếu một bộ Luật tích hợp? Thêm vào đó, công tác đào tạo của chúng ta xưa nay chỉ đào tạo chuyên ngành và chưa có đa ngành tích hợp phù hợp với yêu cầu mới.Như vậy, vấn đề đặt ra là liệu chúng ta có nên yêu cầu tích hợp cao hơn nữa khi các yêu cầu tích hợp hiện hành đã có (tuy chưa đầy đủ) và năng lực tư vấn QH hiện nay còn chưa đáp ứng được các yêu cầu hiện hành đó?

  KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ

Việc nghiên cứu cải tiến hệ thống quy hoạch nói chung ở Việt Nam theo hướng gọn nhẹ, hiệu quả là cần thiết. Tuy vậy căn cứ vào nội dung trong dự thảo Luật, dưới góc độ một cơ quan lập và tổ chức thực hiện nhiều loại hình Đồ án quy hoạch ở Việt Nam, chúng tôi có nhận xét chung và đề xuất sau:

– Dự thảo Luật chưa đáp ứng được yêu cầu là ”… Luật với vai trò tạo lập khuôn khổ pháp lý thống nhất để quản lý các loại quy hoạch, đảm bảo tính thống nhất, thứ bậc, đồng bộ, hiệu quả của các loại quy hoạch…” – trích Thông báo số 74/TB-VPCP;

– Phải có ý kiến rà soát quy hoạch của các bộ ngành, địa phương, làm rõ sự cần thiết, mục tiêu của Luật nên là điều chỉnh các loại hình quy hoạch hơn là ban hành luật mới loại bỏ hoặc bao trùm các quy hoạch đang thực hiện theo luật hiện hành;

– Phải lập thí điểm Đồ án (hoặc loại hình tương đương) về quy hoạch không gian lãnh thổ Quốc gia để chứng minh tính khả thi của Dự thảo luật; đặc biệt hiện nay chưa có chuyên gia được đào tạo để có thể lập loại đồ án Quy hoạch không gian lãnh thổ cho nên cần mời các chuyên gia ở các nước có đồ án tương tự.

– Quy hoạch cần phải giữ: Quy hoạch xây dựng, Quy hoạch đô thị-nông thôn theo Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị;

– Nghiên cứu lại mô hình cơ quan quản lý công tác quy hoạch đặc biệt là cấp Quốc gia và Vùng liên tỉnh.

 Do vậy mục tiêu và nội dung Dự thảo Luật Quy hoạch này cần hướng về điều chỉnh lại hệ thống các quy hoạch hơn là xây dựng một Luật quy hoạch mới mà không bao trùm được (như trong yêu cầu của Chính phủ tại thông báo số 74/TB-VPCP đã đề cập)

Tài liệu tham khảo

Lưu Đức Cường & Cao Sỹ Niêm. Thực trạng công tác lập quy hoạch đô thị tại Việt Nam & đề xuất một số định hướng đổi mới. Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 82. 2016.

Ngô Trung Hải và Lưu Đức Cường. Đổi mới phương pháp quy hoạch đương đại: Lịch sử và những vấn đề của phương pháp quy hoạch đô thị truyền thống. Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 48. 2010.

Ngô Trung Hải và Lưu Đức Cường. Kinh nghiệm quốc tế -Các phương pháp quy hoạch đô thị kiểu mới. Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 49. 2010.

Nguyễn Đăng Sơn. 2006. Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị. Nhà xuất bản Xây dựng.

UN-HABITAT. 2009. Global Report on Human Settlement: Planning Sustainable Cities. Earthscan, London.

VIUP. Nhận diện phương pháp tiếp cận xây dựng bộ luật khung, Luật Quy hoạch. Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 75. 2015.

PGS.TS.KTS. Lưu Đức Cường – Quyền Viện trưởng,Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Quốc gia (Bộ Xây dựng)