Đánh giá thực thi QHC đô thị từ thực tiễn TP HCM

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Đánh giá thực thi quy hoạch – bao gồm đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ – có vai trò quan trọng đối với: Việc lập mới quy hoạch kỳ tiếp theo; Việc điều chỉnh quy hoạch; Việc điều chỉnh/ban hành các chính sách thực thi quy hoạch. Bài viết nhận định các vấn đề chủ yếu của đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương, được đúc kết từ thực tiễn của Thành phố Hồ Chí Minh, đó là: Chưa đánh giá đầy đủ về nguồn lực, hiệu quả và tác động của thực thi quy hoạch; Chưa phân tích các mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch; Chưa gắn kết việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương với việc đánh giá thực thi các quy hoạch khác trong hệ thống quy hoạch cấp tỉnh. Rất cần một quy trình đồng bộ thực hiện thống nhất trong thời gian tới.

Phát triển khu đô thị mới theo quy hoạch tại khu vực Quận 2, TPHCM

Vì sao cần phải đánh giá thực thi quy hoạch?
Đánh giá quy hoạch là đánh giá về nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động dự kiến đạt được/đã đạt được từ quá trình thực thi quy hoạch sẽ diễn ra/đã diễn ra. Đánh giá quy hoạch thường được chia thành ba loại:
– Đánh giá trước quá trình thực thi quy hoạch (ex-ante evaluation), còn được gọi là đánh giá dự báo, được thực hiện trong giai đoạn lập quy hoạch.
– Đánh giá trong quá trình thực thi (on-going evaluation), còn được gọi là đánh giá giữa kỳ, được thực hiện trong kỳ quy hoạch nhằm rút kinh nghiệm cho việc thực thi quy hoạch trong giai đoạn tiếp theo.
– Đánh giá sau quá trình thực thi (ex-post evaluation), còn được gọi là đánh giá cuối kỳ, được thực hiện sau khi kỳ quy hoạch kết thúc, nhằm nhận định về sự thành công của quy hoạch.
Đánh giá thực thi quy hoạch bao gồm đánh giá giữa kỳ và đánh giá cuối kỳ. Đánh giá thực thi quy hoạch có vai trò quan trọng đối với: Việc lập quy hoạch trong tương lai; Việc điều chỉnh kịp thời quy hoạch trong bối cảnh kinh tế – xã hội luôn thay đổi; Việc điều chỉnh/ban hành các chính sách trong thực thi quy hoạch.
Trong thực tế, đánh giá thực thi quy hoạch ít được quan tâm nghiên cứu và thực hiện hơn so với đánh giá dự báo, nguyên nhân được cho là:
– Đánh giá thực thi quy hoạch có tính phức tạp, do liên quan đến nhiều chỉ số đánh giá cụ thể và tính tương tác giữa các nhóm chỉ số đánh giá (nguyên nhân khách quan), đồng thời, phụ thuộc vào tính chính xác của các phương pháp đánh giá (nguyên nhân chủ quan).
– Đánh giá dự báo thường do tư vấn lập quy hoạch thực hiện, gắn với quyền lợi và trách nhiệm cụ thể trong hợp đồng lập quy hoạch; trong khi đó, đánh giá thực thi quy hoạch thường do chính quyền các cấp thực hiện, kết quả đánh giá có tính nhạy cảm cao độ liên quan trực tiếp đến trách nhiệm của chính quyền các cấp.

Hình 1.Quy hoạch 1993, Quy hoạch 1998 và Quy hoạch 2010

Hình 2. Khung đánh giá thực thi quy hoạch chiến lược và kế hoạch hàng năm của Nam Phi – nguồn: NTSA (2010)

Hình 3. Khung đánh giá thực thi quy hoạch sử dụng đất Thành Đô (Trung Quốc) – nguồn: Ge & Ning (2012)

Cơ sở pháp lý của việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương
Các thành phố trực thuộc trung ương (đơn vị hành chính cấp tỉnh) là các khu vực đô thị hóa và phát triển kinh tế – xã hội trọng điểm của cả nước; do đó, việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng chung thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng. Cơ sở pháp lý của việc đánh giá thực thi quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương được quy định tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2008, Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành hai Luật trên, cụ thể như sau:
– Điều 15 của Luật Xây dựng năm 2014 quy định: quy hoạch xây dựng phải được định kỳ rà soát quá trình thực hiện (05 năm đối với quy hoạch chung kể từ ngày quy hoạch được phê duyệt) do Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện và báo cáo bằng văn bản với cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch xây dựng.
– Điều 2 của Nghị định số 44/2015/NĐ-CP ngày 06 tháng 5 năm 2015 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng năm 2014 có quy định về rà soát quy hoạch (được xem như đánh giá giữa kỳ):
+ Rà soát quy hoạch xây dựng nhằm kiểm soát, đánh giá tình hình triển khai thực hiện theo quy hoạch được duyệt và là một trong những căn cứ để quyết định việc điều chỉnh quy hoạch.
+ Nội dung báo cáo rà soát quy hoạch xây dựng bao gồm:
Rà soát tình hình lập, triển khai các quy hoạch có liên quan, các dự án đầu tư xây dựng theo quy hoạch xây dựng được duyệt và kế hoạch thực hiện quy hoạch.
Đánh giá các mục tiêu đã thực hiện, các tác động, hiệu quả của việc thực hiện theo quy hoạch được duyệt.
Phân tích những yếu tố mới trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng và phát triển kinh tế – xã hội tại khu vực lập quy hoạch.
Các kiến nghị và đề xuất
+ Hồ sơ báo cáo rà soát quy hoạch xây dựng gồm: văn bản báo cáo, bản vẽ in màu tỷ lệ thích hợp, các văn bản pháp lý có liên quan.
– Điều 6 Khoản 1 Mục a của Thông tư số 12/2016/TT-BXD ngày 29/6/2016 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng về hướng dẫn chi tiết Nghị định số 44/2015/NĐ-CP quy định: hồ sơ của đồ án quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương có nội dung “đánh giá công tác quản lý, thực hiện theo quy hoạch được duyệt”.
– Điều 46 của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 quy định về rà soát quy hoạch đô thị:
+ Quy hoạch đô thị phải được định kỳ xem xét, rà soát, đánh giá quá trình thực hiện để kịp thời điều chỉnh phù hợp với tình hình phát triển kinh tế – xã hội trong từng giai đoạn. Thời hạn rà soát định kỳ đối với quy hoạch chung, quy hoạch phân khu là 5 năm, quy hoạch chi tiết là 3 năm, kể từ ngày quy hoạch đô thị được phê duyệt.
+ Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm rà soát quy hoạch đô thị đã được phê duyệt.
+ Kết quả rà soát quy hoạch đô thị phải được báo cáo bằng văn bản với cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch đô thị.
Như vậy, tại thời điểm hiện tại, đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương là yêu cầu pháp lý mang tính bắt buộc, được thực hiện giữa kỳ (theo định kỳ 5 năm) và cuối kỳ (khi lập mới quy hoạch kỳ tiếp theo), do Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương tổ chức thực hiện và báo cáo Thủ tướng Chính phủ, bao gồm các nội dung đánh giá về: các hoạt động triển khai, kết quả (các mục tiêu đạt được), hiệu quả, tác động của việc thực thi quy hoạch.

Tình hình đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng TPHCM
Từ sau năm 1975, TPHCM – thành phố trực thuộc trung ương lớn nhất cả nước – có 3 đồ án quy hoạch chung xây dựng được lập và phê duyệt:
– “Quy hoạch tổng thể xây dựng TPHCM đến năm 2010” (gọi tắt là Quy hoạch 1993), được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 20-TTg ngày 16/01/1993.
– “Điều chỉnh Quy hoạch chung TPHCM đến năm 2020” (gọi tắt là Quy hoạch 1998) được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 123/1998/QĐ-TTg ngày 10/7/1998.
– “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng TPHCM đến năm 2025” (gọi tắt là Quy hoạch 2010) được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 06/01/2010.
Tình hình đánh giá thực thi các đồ án quy hoạch chung xây dựng TPHCM
Đánh giá thực thi Quy hoạch 1993: Chỉ trong một thời gian ngắn sau khi được phê duyệt, từ năm 1996, Quy hoạch 1993 lại được tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh. Lý do điều chỉnh được nêu trong Báo cáo thuyết minh Quy hoạch 1998: “tình hình kinh tế – xã hội của Thành phố có nhiều chuyển biến, tốc độ tăng trưởng năm 1995 gấp 1,84 lần so với năm 1990, bình quân mỗi năm tăng 12,6%, GDP đầu người đạt trên 4 lần so với bình quân cả nước”. Với thời gian thực thi ngắn (hơn 3 năm) từ khi được phê duyệt đến khi bắt đầu được điều chỉnh, Quy hoạch 1993 không được đánh giá thực thi.

Hình 4. Các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch của hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương

Đánh giá thực thi Quy hoạch 1998: Báo cáo “Đánh giá thực hiện quy hoạch chung TPHCM 1998 (giai đoạn 1998-2005)”. Để có cơ sở xây dựng nhiệm vụ điều chỉnh Quy hoạch 1998, Ủy ban nhân dân TPHCM đã tổ chức lập Báo cáo “Đánh giá thực hiện quy hoạch chung TPHCM 1998 (giai đoạn 1998-2005)” vào năm 2006, với các nội dung sau:
Mục tiêu đánh giá bao gồm: Xác định mức độ chính xác trong dự báo quy hoạch; Xác định các nội dung quy hoạch đã được thực hiện, thực hiện tốt hay chưa tốt; Xác định các nội dung quy hoạch chưa được thực hiện, nguyên nhân; Rút ra các bài học kinh nghiệm để phục vụ việc điều chỉnh quy hoạch trong giai đoạn sắp tới.
Phương pháp đánh giá bao gồm: phương pháp so sánh và phân tích các số liệu thống kê, phương pháp chuyên gia, phương pháp nội suy và chẩn đoán.
Nội dung đánh giá bao gồm: mục tiêu phát triển TPHCM giai đoạn 1998-2005; Dân số và phân bố dân cư; Các chỉ tiêu kinh tế – kỹ thuật chủ yếu; Sử dụng đất đai; các cơ sở kinh tế; Các cơ sở hạ tầng xã hội; Các cơ sở hạ tầng kỹ thuật; Tác động môi trường; Công tác lập quy hoạch cấp dưới, công tác thực hiện và quản lý hệ thống quy hoạch; Kiến trúc cảnh quan.
Các vấn đề rút ra từ thực tiễn: Kiến nghị hướng điều chỉnh Quy hoạch 1998.Báo cáo tập hợp khá đầy đủ các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch, nhưng chưa được sắp xếp vào 5 nhóm (nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động) để phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số.
Báo cáo “Nghiên cứu điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng TPHCM đến năm 2025” do Viện Quy hoạch xây dựng TP HCM – Nikken Seikei hoàn thành vào năm 2007 dưới sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân TPHCM. Phần 2 của Báo cáo này (Viễn cảnh nghiên cứu nhìn từ hiện trạng quy hoạch đô thị và quy hoạch chung cũ) có nội dung đánh giá thực thi giữa kỳ đối với Quy hoạch 1998.
Nội dung đánh giá bao gồm: phân tích hiện trạng đô thị (tình hình liên kết vùng; Tình hình đô thị hóa; Hiện trạng giao thông; Thực trạng phát triển kết cấu hạ tầng; Hệ thống quy hoạch và phát triển đô thị); Từ những phân tích đó, đánh giá những bất cập của Quy hoạch 1998.
Các vấn đề rút ra từ thực tiễn gồm: các vấn đề riêng của Quy hoạch 1998 và các vấn đề mang tính hệ thống của Quy hoạch 1998.
Các quan điểm sửa đổi từ đánh giá Quy hoạch 1998. Trong báo cáo này, đưa ra các luận điểm về tình hình thực thi quy hoạch chủ yếu dựa phân tích định tính và nghiên cứu một số trường hợp, ít dựa vào các số liệu thống kê của toàn Thành phố.
Đánh giá thực thi Quy hoạch 2010: Thực hiện chỉ đạo của Ủy ban nhân dân TPHCM, từ tháng 3 năm 2015, Sở Quy hoạch – Kiến trúc chủ trì, phối hợp với các Sở ngành và Ủy ban nhân dân các quận huyện thực hiện việc rà soát, đánh giá việc thực hiện Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 24/01/2010 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” nhằm đánh giá những mặt được và chưa được trong việc thực hiện 10 nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh nêu tại Điều 2 của Quyết định số 24/QĐ-TTg. Kết quả rà soát, đánh giá được báo cáo tại Công văn số 4162/SQHKT-QHC ngày 05/11/2015 của Sở Quy hoạch – Kiến trúc. Việc đánh giá trên tập trung vào các hoạt động triển khai thực thi quy hoạch, chưa đánh giá đầy đủ và cụ thể về nguồn lực cũng như các kết quả, hiệu quả, tác động của thực thi quy hoạch.
Ngoài ra, trong năm 2016, Sở Quy hoạch – Kiến trúc đã lập báo cáo tổng quan về công tác lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch đô thị trên địa bàn TPHCM từ năm 1975 đến nay và một số nhiệm vụ trọng tâm trong những năm tới (Công văn số 3698/SQHKT-VP ngày 22/8 /2016). Liên quan đến nội dung đánh giá thực thi quy hoạch, Báo cáo này tập trung vào các hoạt động triển khai theo định hướng của Quy hoạch 1993, Quy hoạch 1998 và Quy hoạch 2010.

Đánh giá thực thi QHC xây dựng vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra
Theo nội dung Điều 2 của Nghị định số 44/2015/NĐ-CP và các bài học kinh nghiệm trên thế giới (Ge & Ning, 2012 và National Treasury of South Africa, 2010), các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch cần được xếp vào 5 nhóm:
Nhóm nguồn lực (resources): các chỉ số liên quan đến nguồn lực để thực thi quy hoạch (đất đai, tài chính, con người, thể chế,…);
Nhóm hoạt động triển khai (activities): các chỉ số liên quan đến hoạt động thực thi quy hoạch (lập – phê duyệt – tuân thủ kế hoạch thực hiện quy hoạch, lập – phê duyệt các quy hoạch cấp dưới, lập – phê duyệt – thực hiện các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị);
Nhóm kết quả (outputs): các chỉ số liên quan đến các kết quả mang tính vật thể có được từ việc thực hiện hoàn thành các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị (ví dụ: mạng lưới giao thông đường bộ);
Nhóm hiệu quả (outcomes): các chỉ số liên quan đến hiệu quả (mang tính ngắn hạn) đối với các thành phần xã hội do các kết quả thực thi quy hoạch mang lại (ví dụ: sự an toàn và tiện lợi của mạng lưới giao thông đường bộ trong việc phục vụ đi lại con người đi lại và vận chuyển hàng hóa);
Nhóm tác động (impacts): các chỉ số liên quan đến tác động (mang tính trung hạn và dài hạn) đối với toàn xã hội về mặt kinh tế – xã hội – môi trường do các kết quả/hiệu quả thực thi quy hoạch mang lại.
Trên cơ sở phân nhóm trên, từ thực tiễn của TPHCM trong thời gian qua, một số vấn đề được đặt ra trong đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương, cụ thể:
Chưa đánh giá đầy đủ về nguồn lực, hiệu quả và tác động của thực thi quy hoạch
Các nguồn lực chủ yếu được sử dụng (bao gồm: đất đai, tài chính, con người, thể chế,…) không được đánh giá đầy đủ trong hầu hết các báo cáo đánh giá thực thi quy hoạch. Do đó, trong việc điều chỉnh quy hoạch và lập mới quy hoạch cho kỳ sau, các nhà quy hoạch sẽ khó nhận định đầy đủ và khắc phục các bất cập liên quan đến việc hoạch định các hoạt động triển khai và mục tiêu/kết quả của thực thi quy hoạch vượt quá khả năng cho phép của nguồn lực có thể huy động được. Việc chưa đánh giá đầy đủ về hiệu quả sẽ khó thấy được ảnh hưởng của các kết quả thực thi quy hoạch đến tình hình phát triển đô thị; việc chưa đánh giá đầy đủ về tác động sẽ khó thấy được ảnh hưởng của hiệu quả thực thi quy hoạch đến các khía cạnh kinh tế – xã hội – môi trường của toàn đô thị.
Đánh giá đầy đủ về nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả và tác động của thực thi quy hoạch sẽ góp phần làm rõ chất lượng của quy hoạch và chính sách thực thi quy hoạch.
Chưa phân tích các mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch
Các mối quan hệ giữa 5 nhóm chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch trên (nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động) mang tính “nguyên nhân – hệ quả”: việc đạt được các chỉ số của nhóm trước là điều kiện tiên quyết cho việc đạt được các chỉ số của nhóm sau. Việc phân tích các mối quan hệ này sẽ giúp nhận dạng rõ các bất cập trong thực thi quy hoạch nằm ở nhóm chỉ số nào. Thực tiễn đánh giá thực thi quy hoạch chung TPHCM cho thấy, các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chưa được sắp xếp vào 5 nhóm một cách hợp lý để có thể phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số này.
Chưa gắn kết việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương với việc đánh giá thực thi các quy hoạch khác trong hệ thống quy hoạch cấp tỉnh
Hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương bao gồm:
– Quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội cấp tỉnh.
– Các quy hoạch tuân thủ định hướng và triển khai chi tiết nội dung của quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội: Quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương; Các quy hoạch bảo vệ môi trường và sử dụng tài nguyên (trong đó có quy hoạch sử dụng đất)cấp tỉnh; Các quy hoạch ngành – lĩnh vực – sản phẩm cấp tỉnh.
Các quy hoạch trong hệ thống trên có quan hệ chặt chẽ do giữa chúng có các đối tượng được điều chỉnh chung; từ đó, có các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chung (Hình 4). Hiện nay, việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng chưa được gắn kết với việc đánh giá thực thi các quy hoạch khác trong hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương; do đó, khó có thể nhận định toàn diện về tình hình phát triển đô thị.

Hoàn thiện công tác đánh giá thực thi QHC xây dựng
Trên cơ sở nội dung bàn luận nêu trên, các đề xuất được đưa ra để giải quyết các vấn đề về đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương, cụ thể:
– Cần xây dựng bộ chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương với 5 nhóm chỉ số: nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động.
– Cần xây dựng nguyên tắc hướng dẫn đánh giá mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số để làm rõ các bất cập trong thực thi quy hoạch nằm ở nhóm chỉ số nào.
– Cần xây dựng khung đánh giá cho hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương, được hình thành từ việc tích hợp các bộ chỉ số đánh giá thực thi của từng loại quy hoạch cấp tỉnh (trong đó có quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương); Các bộ chỉ số đánh giá thực thi của các loại quy hoạch được gắn kết với nhau thông qua các chỉ số đánh giá chung./.

Phạm Trần Hải
Viện Nghiên cứu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh