Đặc khu kinh tế: góc nhìn từ Trung Quốc

Ngay sau khi thực hiện chính sách mở cửa năm 1978, bốn đặc khu kinh tế đầu tiên của Trung Quốc đã được thành lập tại Phúc Kiến và Thâm Quyến trong hai năm tiếp theo với mục tiêu tạo một khu vực mở với thế giới và thử nghiệm các chính sách đặc biệt. Sau khi thử nghiệm thành công, mô hình này đã được nhân rộng tới hơn 191 khu vực(1).

Dù đã có hơn 4.000 đặc khu kinh tế trên toàn thế giới nhưng những mô hình thành công như Thâm Quyến của Trung Quốc là rất ít, chưa nói đến cái giá phải trả cũng không nhỏ.

Đặc khu kinh tế đã thể hiện vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế Trung Quốc, đóng góp từ 50% tới 80-90% tăng trưởng GDP tại một số khu vực; nâng cao chất lượng công nghệ tại nhiều địa phương. Các yếu tố thành công của đặc khu bao gồm:

Sự cam kết và hỗ trợ của Chính phủ trong việc đẩy mạnh các cải cách kinh tế theo hướng thị trường. Chính quyết tâm tạo ra sự khác biệt thông qua những cải cách liên tục đã dẫn tới sự tin tưởng vào một môi trường kinh tế vĩ mô cởi mở và ổn định. Khối trung ương cố gắng phân quyền, giúp tạo ra một hệ thống pháp lý mở và hiệu quả cho các đặc khu. Chính quyền cấp địa phương cố gắng xây dựng cơ chế hành chính thông thoáng, minh bạch (cơ chế một cửa) cho các nhà đầu tư và tạo cơ sở vật chất tốt cho khu vực.

Cải cách đất đai. Tại Thâm Quyến, trước năm 1981, tất cả đất thuộc về nhà nước và tập thể. Tuy nhiên, từ năm 1981, Chính phủ Trung Quốc đã cho phép các đặc khu cho nhà đầu tư thuê đất với thời hạn từ 20-50 năm và có thể gia hạn sau đó. Hệ thống đấu giá đất đai cũng được thành lập cho tất cả đất thương mại và đất công nghiệp (2007) nhằm đảm bảo việc sử dụng hiệu quả tài nguyên đất.

Tạo động lực đầu tư và tự chủ thể chế. Nhằm thu hút lượng vốn đầu tư vào các đặc khu, nhiều chính sách tài khóa và phi tài khóa đã được thực hiện bao gồm đơn giản hóa thủ tục hành chính, tạo điều kiện về cơ sở hạ tầng, thông quan nhanh chóng, giảm thuế và các chính sách thu hút nhân lực linh hoạt. Các chính sách hỗ trợ còn bao gồm các chính sách thu hút nhân tài, lao động có trình độ bằng cách cung cấp nhà cửa, chi phí giáo dục, cấp vốn nghiên cứu… Bên cạnh đó, chính quyền địa phương cũng được phân quyền mạnh mẽ.

Nâng cao và đổi mới công nghệ, liên kết chặt chẽ với kinh tế nội địa. Với việc tập trung cao các lao động có trình độ, đặc biệt là các lao động R&D, các đặc khu trở thành trung tâm tri thức và kiến tạo công nghệ, đổi mới công nghệ. Bên cạnh đó, dòng vốn FDI dồi dào vào các đặc khu cũng tạo điều kiện học tập và ứng dụng các công nghệ mới. Do đó, chính phủ Trung Quốc để tập trung tại các đặc khu các ngành công nghiệp đòi hỏi công nghệ cao. Ngoài ra, các đặc khu còn có liên kết chặt chẽ với kinh tế nội địa và các khu vực kinh tế thông qua chuỗi cung ứng và chuỗi giá trị.

Mục tiêu, tiêu chí và lợi thế rõ ràng. Dù có nhiều đặc khu nhưng mỗi đặc khu tại Trung Quốc đều có tầm nhìn và mục tiêu rõ ràng trong tăng trưởng kinh tế, xuất khẩu lao động, thu ngân sách, thu hút FDI… Những mục tiêu rõ ràng tạo áp lực và tăng tính trách nhiệm của người đứng đầu đặc khu. Đồng thời, đặc khu cũng cần phát huy các lợi thế cạnh tranh.

Và các hệ lụy

Kinh nghiệm của Trung Quốc cũng cho thấy một số rủi ro, hệ lụy của mô hình đặc khu:

“Mọc nhanh như nấm” và cạnh tranh khốc liệt: Nhận thấy sự thành công tại một số đặc khu giáp biển, nhiều địa phương khác đã áp dụng công thức thành lập đặc khu trên mà không nghiên cứu và lên kế hoạch kỹ lưỡng. Điều này đã dẫn tới sự thất bại của nhiều đặc khu và sự lãng phí nguồn lực. Bên cạnh đó, từ những năm 1990, sự mở rộng ồ ạt của các đặc khu đã dẫn tới cuộc chiến “tới đáy” để giảm thuế và tăng ưu đãi đầu tư, cùng với đó là sự cạnh tranh không lành mạnh tại các địa phương.

Sự xuống cấp của môi trường: Vì đánh đổi tăng trưởng GDP và môi trường, nhiều đặc khu kinh tế đã đối mặt với nhiều vấn đề môi trường trầm trọng. Theo ước tính của Ngân hàng Thế giới, chi phí môi trường tại Trung Quốc chiếm tới khoảng 8% GDP và nhiều hệ lụy vẫn còn tiếp diễn. Do đó, để cải thiện vấn đề trên, Trung Quốc đã nâng các tiêu chuẩn về môi trường tại các đặc khu và ưu tiên các công nghệ xanh.

Bất cân bằng giữa phát triển công nghiệp và phát triển xã hội: Trong khi nhiều mục tiêu kinh tế đã được hoàn thành, nhiều đặc khu vẫn chưa cung cấp được các dịch vụ xã hội tốt tương ứng nhằm giữ chân các nguồn vốn đầu tư có giá trị và nguồn nhân lực có giá trị.

Việt Nam có nên thúc đẩy thành lập đặc khu?

Từ kinh nghiệm Trung Quốc chúng ta có thể cân nhắc thêm một số yếu tố trước khi quyết định thúc đẩy mô hình đặc khu kinh tế tại Việt Nam:

Thời điểm thành lập đặc khu: Có thể thấy các mô hình đặc khu thành công của Trung Quốc đã được thành lập từ những năm 1980, những ngày đầu mở cửa của quốc gia này. Do đó, môi trường kinh tế trong và ngoài nước của Trung Quốc khi đó đều rất khác biệt với tình trạng hiện tại của Việt Nam. Trước hết, độ mở của nền kinh tế Trung Quốc lúc đó còn rất thấp, chưa có nhiều vùng mở cửa, thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, thương mại quốc tế nói chung còn chưa cao, sự thông thương cũng như các hiệp định quốc tế, sự tự do di chuyển của các nguồn vốn còn thấp. Còn trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam, với độ mở thương mại trên 200% GDP, việc cần thiết có một đặc khu nhằm tạo độ mở cho nền kinh tế là không quá cần thiết. Bên cạnh đó, các hiệp định thương mại tự do ngày càng nhiều giúp cho luồng vốn, thương mại thế giới di chuyển ngày càng dễ dàng. Do đó, việc thu hút dòng vốn, thương mại và các yếu tố vào đặc khu là không hề dễ dàng.

Cạnh tranh nội địa: Tính tới tháng 7-2017, Việt Nam đã có 328 khu công nghiệp và 16 khu kinh tế. Trong đó, tính riêng ba tỉnh Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang lần lượt có 4, 5 và 6 khu công nghiệp với mục tiêu thu hút đầu tư và nhân lực, thúc đẩy sự phát triển công nghiệp quốc gia. Thực tế những khu công nghiệp đã và đang nhận nhiều chính sách ưu đãi về thuế, đất đai và thủ tục hành chính tại các địa phương. Do đó, việc hình thành các đặc khu tại các địa phương này có thể gây ra hiện tượng cạnh tranh lẫn nhau giữa đặc khu và các khu công nghiệp, khiến phân tán nguồn vốn và cạnh tranh về nhân lực, từ đó gây lãng phí và thiếu hiệu quả nguồn lực.

Cân bằng giữa phát triển kinh tế và xã hội: Bên cạnh những mục tiêu về kinh tế, sự phát triển của xã hội chính là yếu tố tạo sự bền vững cho phát triển. Do đó, việc kết nối và cân bằng các dịch vụ xã hội nhằm giữ chân nguồn nhân lực có trình độ, đảm bảo an sinh xã hội và thân thiện môi trường là những yếu tố cần thiết để đảm bảo tính bền vững, bao trùm của mô hình đặc khu.

(1) 191 khu công viên công nghệ quốc gia -một hình thức đặc khu kinh tế (special economic zone) của Trung Quốc – số liệu năm 2013.

Lương Thu Hương/Thời báo Kinh tế Sài Gòn