Phân loại, phân cấp đô thị ở Việt Nam – Thực trạng & yêu cầu đổi mới

(Tạp chí kiến trúc Việt Nam) – Thực tiễn trên cho thấy việc phân loại, phân cấp quản lý đô thị đã góp phần thúc đẩy phát triển hệ thống đô thị Việt Nam. Tuy nhiên Việt Nam cần xác định 5 tiêu chí như quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương (điều 140) song cần thống nhất nội hàm các tiêu chí và định lượng cho từng tiêu chí tương ứng với từng loại đô thị.

TP Hạ Long, Quảng Ninh

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỂ CHẾ
Chiến lược phát triển đô thị Quốc gia là bộ phận quan trọng của chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của cả nước. Phân loại đô thị, phân cấp quản lý đô thị luôn được gắn với tổ chức chính quyền địa phương của mỗi quốc gia, song tuỳ theo kinh nghiệm lịch sử và hệ thống chính trị của mỗi quốc gia mà có sự phân loại, phân cấp đô thị khác nhau. Việt Nam ngay từ sau thời kỳ “đổi mới” đã nhận thấy cần phải chấn chỉnh công tác quản lý đô thị và đặt ra một số nhiệm vụ cấp bách là:
– Nhận thức rõ vị trí chiến lược và vai trò quan trọng của hệ thống đô thị.
– Đổi mới công tác quy hoạch và quản lý đô thị.
– Huy động mọi nguồn tài chính vào phát triển đô thị, xoá bỏ bao cấp tràn lan nhưng phải đảm bảo các chính sách xã hội.
– Xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng đô thị. Từ những yêu cầu như vậy, Nhà nước Việt Nam đã có các thể chế về phân loại, phân cấp đô thị để có định hướng phát triển và quản lý thích hợp với mỗi giai đoạn.
– Năm 1990 Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành quyết định số 132/HĐBT ngày 05/5/1990 về phân loại đô thị và phân cấp quản lý đô thị. Trong đó xác định để phân loại đô thị căn cứ 5 yếu tố và đô thị được chia thành 5 loại (loại 1 đến loại 5). Đô thị loại 1 và loại 2 chủ yếu do Trung ương quản lý, đô thị loại 3 và loại 4 chủ yếu do Tỉnh quản lý và đô thị loại 5 chủ yếu do Huyện quản lý.
– Năm 2001 Chính phủ đã ban hành Nghị định 72/2001/NĐ-Cp ngày 05/10/2001 về phân loại đô thị, phân loại đô thị theo 5 tiêu chí với 6 loại đô thị: đặc biệt và loại 1 đến loại 5.
– Năm 2009 chính phủ đã ban hành Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 05/01/2009 về phân loại Đô thị. Trong đó xác định đô thị gồm 6 loại: đặc biệt, loại I, II, III, IV, V với 6 tiêu chí để xét phân loại. So với Nghị định 72/2001 có bổ sung tiêu chí về kiến trúc cảnh quan.
– Luật Quy hoạch đô thị có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 quy định Đô thị phân thành 6 loại: đặc biệt, loại I đến loại V theo các tiêu chí cơ bản: Vị trí, chức năng, trình độ phát triển; Quy mô dân số; Mật độ dân số; Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; Trình độ phát triển cơ sở hạ tầng
Việc phân cấp quản lý hành chính đô thị được xác định:
– Thành phố trực thuộc Trung ương là đô thị đặc biệt hoặc đô thị loại I.
– Thành phố thuộc Tỉnh là đô thị loại I, hoặc II, III.
– Thị xã là đô thị loại III, IV.
– Thị trấn là đô thị loại IV, V.
Qua các quy định trên cho thấy Luật Quy hoạch Đô thị đã có điều chỉnh lại về tiêu chí xét phân loại đô thị.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội thông qua tháng 6/2015 có hiệu lực từ ngày 01/01/2016 tại điều 140 đã có sửa đổi, bổ sung quy định trong Luật QHĐT. Theo đó, Đô thị được phân làm 6 loại là: Đặc biệt, loại I, II, III, IV, V theo 5 tiêu chí xác định đơn vị hành chính gồm:
– Tỉnh,Thành phố trực thuộc Trung ương.
– Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc Tỉnh và thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (đây là quy định mới).
– Xã, phường, thị trấn.
– Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt.
Trong Luật này cũng đã quy định: phân loại đơn vị hành chính phải dựa trên các tiêu chí về dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế – xã hội và các yếu tố đặc thù của từng đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo.
Từ các văn bản pháp luật nêu trên cho thấy Nghị định 42/2009./NĐ-CP đã bộc lộ một số tồn tại không phù hợp với các văn bản pháp luật ban hành sau đó (nhất là so với Luật Tổ chức Chính quyền địa phương). Do vậy cần phải có Nghị định thay thế, điều chỉnh.
THỰC TIỄN VỀ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VÀ PHÂN LOẠI, phân cấp đô thị việt nam
Năm 1990 cả nước có khoảng gần 500 đô thị với 77 thành phố, thị xã và trên 400 đô thị là thị trần huyện lỵ với dân số đô thị gần 14 triệu, so với dân số cả nước khoảng trên 70 triệu người (tỷ lệ đô thị hoá xấp xỉ 20%), tỷ lệ GDP khu vực đô thị đạt xấp xỉ 36% so với GDP cả nước. Đến tháng 12/2014 cả nước có khoảng 774 đô thị, với 02 đô thị đặc biệt, 15 đô thị loại I, 21 đô thị loại II, 42 đô thị loại III, 66 đô thị loại IV và 628 đô thị loại V, tỷ lệ đô thị hoá xấp xỉ 34,5%. Theo báo cáo tại diễn đàn Đô thị Việt Nam (04/11/2015) tính đến tháng 10/2015, cả nước đã có 788 đô thị, với tỷ lệ đô thị hoá đạt 35,2%. Mức tăng trưởng kinh tế khu vực đô thị cao gần gấp 2 cả nước, nguồn thu từ hoạt động kinh tế đô thị ước đạt 70 – 75% GDP cả nước, riêng 5 thành phố trực thuộc Trung ương chiếm trên 50% GDP cả nước.
Thực tiễn trên cho thấy việc phân loại, phân cấp quản lý đô thị đã góp phần thúc đẩy phát triển hệ thống đô thị Việt Nam, chất lượng đô thị từng bước được nâng lên, diện mạo đô thị có nhiều thay đổi, và nhất là khẳng định đô thị có vai trò động lực phát triển kinh tế – xã hội song cũng bộc lộ một số tồn tại là:
– Nhiều đô thị được xem xét để công nhận hoặc nâng loại còn linh hoạt, còn nợ các tiêu chí như: tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, chất lượng cơ sở hạ tầng… và sau đó chưa có chế tài kiểm tra, giám sát để khắc phục.
– Trong các tiêu chí để xem xét có tiêu chí chưa được định lượng như về kiến trúc cảnh quan, về cơ sở hạ tầng hoặc xác định giới hạn tính toán chỉ tiêu theo ranh giới đô thị (gồm nội đô hay cả ngoại thành, ngoại thị).
– Chưa có tiêu chí để xác định đặc thù đô thị về điều kiện tự nhiên (vùng núi, hải đảo) về chức năng (trung tâm hành chính, du lịch, khoa học…) về đặc khu hành chính…
– Phân loại đô thị chưa gắn với quy định cấp quản lý hành chính để phù hợp với quy định về tổ chức chính quyền địa phương, nhất là với đô thị hiện hữu được mở rộng.

Thành phố Vũng Tàu, Bà Rịa – Vũng Tàu

TIÊU CHÍ PHÂN LOẠI, PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐÔ THỊ – YÊU CẦU ĐỔI MỚI
Trong 2 năm qua, Bộ Xây dựng đã nghiên cứu dự thảo Nghị định thay thế Nghị định 42/2009/NĐ-CP. Quá trình nghiên cứu đã có nhiều hội thảo và đóng góp ý kiến của các cơ quan liên quan, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và chuyên gia. Tuy vậy còn những ý kiến khác nhau cần được trao đổi để thống nhất.
– Phân loại, phân cấp quản lý đô thị có vai trò quan trọng là động lực để phát triển hoàn chỉnh hệ thống đô thị Việt Nam có chất lượng và để tạo điều kiện phát triển KT – XH ở các địa phương, do vậy rất cần xác định rõ định lượng thích hợp của từng tiêu chí (như số dân, tỷ lệ % tương ứng…) để khuyến khích phát triển các đô thị vừa và nhỏ (loại III, IV và V) và đô thị đặc thù (du lịch, khoa học, giáo dục…). Để làm được yêu cầu này rất cần cơ quan nghiên cứu soạn thảo phải có nhiều kịch bản để thích hợp với giai đoạn phát triển mới đưa Việt Nam tiếp tục phát triển không mắc bẫy “thu nhập trung bình”.
– Tiêu chí để phân loại đô thị. Trên thế giới hiện nay xác định tiêu chí để phân loại có sự khác nhau. Với Việt Nam cần xác định 5 tiêu chí như quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương (điều 140) song cần thống nhất nội hàm các tiêu chí và định lượng cho từng tiêu chí tương ứng với loại đô thị. Xin nêu ví dụ như khái niệm đô thị cần được hiểu đúng Thành phố, bao gồm cả nội thành và ngoại thành, thị xã bao gồm cả nội thị, ngoại thị; đây là đặc thù của Việt Nam và cũng là xu thế mở rộng đô thị hiện nay, vậy khi xem xét các tiêu chí mật độ dân số, quy mô dân số chỉ tính riêng phần nội đô, nội thị hay tính cả phần ngoại thành, ngoại thị. Tính tỷ lệ lao động phi nông nghiệp cần xem xét đến khái niệm này của ngân hàng thế giới để phù hợp với yêu cầu hội nhập và xu thế xây dựng nông thôn mới của Việt Nam. Khái niệm đô thị đặc thù cần làm rõ yêu cầu về địa lý, chức năng để tránh tình trạng xác định đô thị đa chức năng để được ưu tiên áp dụng tiêu chí đặc thù. Quản lý đô thị cần phải được xác định rõ các nội dung cần trong các tiêu chí để tránh tình trạng không có căn cứ để kiểm soát sau khi đã được công nhận hoặc nâng loại đô thị. Khái niệm hạ tầng kỹ thuật khung và cơ sở hạ tầng cần thống nhất nội hàm và tính đến tác động của biến đổi khí hậu để phân loại đô thị.
– Trình tự xem xét phân loại và quyết định công nhận loại đô thị. Thống nhất xu hướng là tăng cường phân công, phân cấp cho địa phương song chính quyền địa phương không chỉ là Uỷ ban nhân dân mà bao gồm cả Hội đồng nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính theo như quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Để đảm bảo chất lượng đô thị cũng cần quy định quy trình tái thẩm định để khắc phục tình trạng nợ tiêu chí./.

TS.KTS. ĐÀO NGỌC NGHIÊM

Phó Chủ tịch Hội Quy hoạch phát triển Đô thị Việt Nam