Góp ý “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050” – Bài 9: Phương án phát triển đường sắt đô thị Hà Nội: thừa lãng mạn tùy hứng, thiếu tính toán khoa học và không lộ trình khả thi

TOD: Tiền ở đâu để đầu tư cho ĐSĐT

Từ đầu những năm 2000, khi GDP Việt Nam bằng 25% Thái Lan (31,17 tỷ USD/125 tỷ USD), Hà Nội có dự án ĐSĐT Yên Viên – Giáp Bát dài 22km, tổng mức 1,3 tỷ USD, Dự án đình chỉ từ năm 2014 do án tham nhũng.

Năm 2008-2013, khi GDP Việt Nam bằng 30% Thái Lan (156,2 tỷ USD/507,6 tỷ USD), Hà Nội khởi động dự án ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông dài 13,5km, tổng mức đầu tư 0,87 tỷ USD (vay ODA Trung Quốc 70%); đưa vào hoạt động năm 2021. Cùng thời gian Hà Nội khởi công tuyến ĐSĐT Nhổn – Ga Hà Nội dài 12,5km, tổng mức đầu tư 1,6 tỷ USD (vay ODA các ngân hàng châu Á, châu Âu và Pháp); Dự kiến hoàn thành năm 2027.

Năm 2020, GDP Việt Nam bằng 50% Thái Lan (356,1 tỷ USD/718,9 tỷ USD), Hà Nội dự kiến tự thu xếp 133.000 tỷ đồng (gần 6 tỷ USD) cho 3 tuyến ĐSĐT, tổng chiều dài 53km, huy động từ nhiều nguồn: các khoản vượt thu, cổ phần hoá, tiết kiệm chi thường xuyên, bán nhà và đất công sản, đấu giá đất, phát hành trái phiếu… Sau 5 năm đề xuất (2018-2023) mô hình này chưa có, trong khi Hà Nội mới có 15% ĐSĐT& BRTvận hành so với mục tiêu hoàn thành năm 2020.

Năm 2023, GDP Việt Nam bằng 83%Thái Lan (424,45 tỷ USD/ 512,19 tỷ USD), Hà Nội vẫn vay ODA để làm tiếp tuyến Nhổn – Ga Hà Nội và dự kiến vay lại vốn ODA đã hết hạn để tái khởi động tuyến Nam Thăng Long – Trần Hưng Đạo. Phương án tự huy động vốn có thể kéo dài vô thời hạn do thiếu hồ sơ tài sản, quy trình thẩm định đấu thầu phức tạp… trong khi ĐSĐT cần tiền ngay vì giao thông tắc nghẽn gia tăng hàng ngày. Không rõ tiền ở đâu nhưng Quy hoạch Hà Nội vẫn vẽ ra những kế hoạch rất nhiều tiền: giao thông công cộng kết nối trung tâm với đô thị vệ tinh cần 4,7 triệu tỷ đồng (200 tỷ USD); 9 tuyến ĐSĐT cần 888.000 tỷ đồng (37 tỷ USD) [1].

Hà Nội hy vọng vào phép màu TOD: bán giá cao đất bên cạnh nhà ga ĐSĐT để lấy tiền đầu tư ĐSĐT. Thực tế đất chung quanh của tất cả các nhà ga trong các dự án ĐSĐT Hà Nội đã giao làm BĐS từ nhiều năm trước. Nếu có xuất hiện ga ĐSĐT mới thì BĐS đang đắp chiếu lâu ngày nay sẽ tăng giá mà không mang lại vốn cho đầu tư cho ĐSĐT. Do vậy các dự án ĐSĐT cần cách tiếp cận thực tế, không ảo tưởng về TOD, vì đất cho TOD đã cạn kiệt còn nhận thức về TOD thì rất mơ hồ.

Quy hoạch ĐSĐT đã lạc hậu so với cấu trúc đô thị thay đổi sau 20 năm phát triển BĐS

Quy hoạch mạng lưới ĐSĐT được JICA nghiên cứu từ 20 năm trước (2003) với 5 tuyến ĐSĐT, vẽ đè lên nền đường tàu điện, đường sắt cũ của Hà Nội. Trong QHC 1259 (2011) vẽ thêm thành 10 tuyến, dài 417,8km, trong đó 77% (322,9km) ở bờ Nam sông Hồng chạy về phía Tây Hà Nội. Sau 20 năm phát triển đô thị Hà Nội và 15 năm sáp nhập Hà Tây vào Hà Nội, dân số Hà Nội tăng gấp 1,6 lần (từ 6,5 triệu người lên gần 10 triệu); Dân số đô thị tăng gấp đôi (từ 2,4 triệu lên 4,8 triệu); Tổng diện tích đất xây dựng đô thị tăng gấp 10-12 lần; Tổng diện tích sàn nhà ở tăng 22 lần (từ 12 triệu m2 lên 265 triệu m2) [2].

Ngoài 5 đô thị vệ tinh và 3 đô thị sinh thái đã có trong QHC 1259, Điều chỉnh Quy hoạch chung 2023 vẽ thêm Thành phố Bắc sông Hồng, lập 5 quận mới – thêm mô hình thành phố trong thành phố… Như vậy mạng lưới ĐSĐT chỉ tập trung về phía Tây, thiếu hụt ở phía Đông, phía Bắc sông Hồng (chiếm 23% tổng chiều dài ĐSĐT – 94,9km/417,9km).

Đặt cược vào định hướng TOD nhưng hướng tuyến, nhà ga lại đặt vào các khu vực đã dày đặc dân cư hay đất đã giao cho các tổ chức cá nhân, thì không còn cơ hội khai thác quỹ đất rẻ, bán đắt sau khi đầu tư ĐSĐT để thu lợi bù vào tiền làm đường… Trong khi cấu trúc đô thị đã thay đổi thì nội dung quy hoạch ĐSĐT vẫn copy 10 tuyến ĐSĐT cũ vào quy hoạch mới và vẽ thêm vài tuyến tramway trong phố và hai đường tàu treo dọc bờ sông Hồng một cách tùy hứng: không có bất kỳ tài liệu khảo sát, đánh giá hiện trạng, nhu cầu di chuyển làm cơ sở để phân tích lựa chọn loại hình phương tiện phù hợp. ĐSĐT cần tích hợp, thích ứng với hiện trạng, không xung đột với hoạt động đô thị và tuân theo pháp luật. Thuyết minh Điều chỉnh Quy hoạch chung đã nhận diện “Khu vực hành lang hai bên sông Hồng được xác định theo Quy hoạch phòng chống lũ hệ thống sông Hồng, sông Thái Bình đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2007 đang chưa phù hợp với Quy hoạch phòng chống lũ và quy hoạch đê điều hệ thống sông Hồng, sông Thái Bình đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2016.” [trg 93]. Đại diện Bộ NN&PTNT cũng đã khuyến nghị: “Trong Quyết định số 257/QĐ-TTg đã nêu rất rõ những khu vực Hà Nội được phép xây dựng. Hiện, Hà Nội đang làm quy hoạch Thủ đô, (và Điều chỉnh Quy hoạch chung) trong đó cần quy định rõ các khu vực phát triển, để làm cơ sở trình cấp có thẩm quyền xem xét.” [3]. Vẽ ĐSĐT ra bờ sông phải chăng bỏ qua Luật Đê điều? Hà Nội đã từng phải dừng lại tuyến ĐSDT Nam Thăng Long – Trần Hưng Đạo do vi phạm Luật Di sản văn hóa khi đặt ga C9 vào vùng bảo vệ di sản Hồ Gươm, lãng phí thời gian, tiền bạc, kéo dài tới khi hết hạn vay ODA, tiếp tục đình đốn. Điều chỉnh Quy hoạch chung phải loại bỏ các sai lầm cũ chứ không đề xuất tùy hứng để mắc sai lầm mới.

Những dự án ĐSĐT là những dự án phức tạp, tích hợp nhiều công nghệ mới, rủi ro cao, chi phí lớn… vượt quá khả năng quản lý thủ công, lạc hậu, phải có công cụ mới ứng dụng công nghệ số để quản trị.

Thiếu tính tích hợp kết nối trong mạng lưới ĐSĐT

Tất cả các thành phố thành công phát triển ĐSĐT đều được tích hợp đồng thời với phát triển đô thị. Hà Nội khai thác tài nguyên đất để phát triển đô thị, BĐS quy mô lớn nhưng không làm đường đồng thời nên ĐSĐT không có mà đô thị cũng dở dang, điển hình là Thành phố vệ tinh Hoà Lạc, Trường Đại học Quốc gia và đô thị dịch vụ mở rộng, quy mô 75km2 (lớn gấp 1,5 lần Hà Nội 1990), đã đầu tư hàng tỷ USD, 20 năm nay vẫn hoạt động cầm chừng vì không có tuyến giao thông kết nối tốc độ cao khối lượng lớn với trung tâm thành phố.

Trong 15 năm (2008-2023), Hà Nội mở rộng đã huy động 1.500km2 đất vào phát triển đô thị – BĐS nhưng không tích hợp nhiệm vụ trích lợi nhuận từ BĐS để đầu tư ĐSĐT, nay huy động chỉ còn 17% (211km2) đất để đầu tư cả đường bộ lẫn ĐSĐT và nhiều nhu cầu khác nữa là bất khả thi. Các dự án giao thông không tích hợp đa ngành với các lĩnh vực khác mà còn tự gây xung đột, triệt tiêu nhau: Đường sắt quốc gia giao dự án ĐSĐT lại cho Thành phố thực hiện nhưng không bàn giao hạ tầng nhà ga, đường sắt. Làm ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông nhưng không tạo mạng lưới tiếp cận, kết nối dẫn đến lượng khách chỉ đạt 10% mức cần thiết đầu tư.

Làm cầu đường bộ qua sông Đuống mới cao nhưng để lại cầu đường sắt cũ thấp, hạn chế lưu thông đường thuỷ. Vẽ cầu Trần Hưng Đạo 6 làn xe, tốc độ 80km/h lao thẳng vào trung tâm thành phố, khu vực hạn chế phương tiện cá nhân; bố trí đường dẫn lên cầu vào hành lang thoát lũ, trong khi quy hoạch đã xác định là cầu ngầm, có thể ĐSĐT vượt ngầm sông Hồng kết nối hạ tầng đường sắt nhà ga sẵn có, bổ sung ĐSĐT bờ Bắc sông Hồng đang thiếu hụt. Trước đây đã đặt ga ngầm ĐSĐT vào khu vực bảo vệ di sản, mới đây lại xuất hiện tuyến tàu treo vào khu vực bảo vệ hành lang thoát lũ.

Thiếu hành lang pháp lý để huy động đa nguồn lực cho phát triển ĐSĐT

Năm 2000, GDP của Thái Lan bằng 30% Việt Nam hiện nay (125 tỷ USD/424,45 tỷUSD) nhưng Bangkok đã có 2 tuyến Skytrain: Sukhumvit và Silom, tổng chiều dài 38,7km, qua 35 ga, phục vụ 900.000 hành khách/ngày. Năm 2004, khi Hà Nội mới vẽ ĐSĐT thì Bangkok đã chạy tuyến tàu điện ngầm (MRT Blue Line) dài 21km qua 19 ga. Hơn 10 năm sau (2016), mở tuyến thứ hai (MRT Purple Line) dài 23km qua 16 ga, năng lực 2 tuyến đã hơn 1 triệu hành khách/ngày.

Năm 2010, mở tuyến Airport Rail Link dài 28,6km nối trung tâm Bangkok với sân bay Suvarnabhumi và kéo dài tới sân bay Donmuang. Năm 2018, Bangkok có 111,14km, sau 5 năm đã có 276,84 km ĐSĐT lăn bánh, chở gần 2 triệu lượt/ngày và hướng tới thu hút 7,5 triệu lượt/ngày. Bangkok đã đầu tư gần 20 tỷ USD cho giai đoạn 2015-2029 để có 540km ĐSĐT, tăng khả năng phục vụ từ 6-10%, hiện nay lên 42,4% vào năm 2029 – tuy khiêm tốn so với 40% ở Singapore; 46% ở HongKong; 51% Seoul nhưng lại rất phù hợp với kinh tế xã hội Thái Lan. Vượt qua chật vật ban đầu, mạng lưới ĐSĐT Bankok đã có những bước tiến nhanh nhờ đa dạng hóa vốn đầu tư, đặc biệt là đại chúng hóa. Hợp tác công tư (PPP) toàn diện đang thay thế mô hình Chính phủ đầu tư ĐSĐT, sau đó bàn giao cho nhà thầu tư nhân bảo trì, vận hành. Các dự án ĐSĐT không còn là gánh nặng ngân sách thành phố mà đang là cơ hội kinh doanh hấp dẫn toàn xã hội. Các nhà thầu trong nước cạnh tranh để trúng thầu xây dựng, các doanh nghiệp kinh doanh khai thác quan tâm các dự án từ khi còn là ý tưởng, họ thu lợi từ tiền vé, quảng cáo, phát triển dịch vụ thương mại và thu phí kết nối vào không gian trên cao hay dưới ngầm của nhà ga từ các toà nhà thương mại chung quanh ga.

Hệ thống ĐSĐT Bangkok được điều hành thống nhất bởi Cơ quan quản lý vận tải nhanh khối lượng lớn Thái Lan (Mass Rapid Transit Authority of Thailand – MRTA), tiếp nhận công kỹ nghệ đến từ Nhật Bản, Trung Quốc, Đức, Áo, Thổ Nhĩ Kỳ… còn các nhà đầu tư ĐSĐT có nguồn tài chính hùng hậu từ các quỹ đầu tư trong nước tới quốc tế (Anh, Mỹ, Trung Quốc, Trung Á, Trung Đông..). Toàn hệ thống hoạt động trơn tru bởi có chuẩn kỹ thuật chặt chẽ và hệ sinh thái tài chính năng động đa dạng.

Các dự án ĐSĐT Việt Nam muốn thoát khỏi cảnh “trăm món đầu tư chỉ trông vào tiền bán đất” hay vay nước ngoài, thì không chỉ trông vào nguồn vốn đơn phương mà cần mở rộng đa phương, đa quốc gia, đa dạng. Muốn vậy phải tạo môi trường đầu tư hấp dẫn nhưng an toàn, tạo nên bởi hệ thống pháp lý ổn định: rõ ràng về lợi ích và trách nhiệm trong quyền tài sản không gian dưới ngầm, trên cao trong đô thị. Hiện tại còn nhiều khoảng trống trong Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Thủ đô và cả Luật Đường sắt. Bộ Tư Pháp đã chỉ ra những hạn chế trong Báo cáo đánh giá tác động chính sách của Luật Thủ đô sửa đổi. [1]

Năng lực quản trị dự án ĐSĐT hiện nay không còn phù hợp, cần đổi mới toàn diện

Tất cả các dự án ĐSĐT tại Hà Nội đều chậm tiến độ nhiều năm và đội vốn hàng trăm triệu USD do phụ thuộc vốn tiền bạc, công kỹ nghệ nước ngoài, còn các đối tác trong nước chưa có kinh nghiệm: năng lực các Ban quản lý dự án yếu kém. Ông Nguyễn Văn Thể, nguyên Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải thừa nhận “Dự án Cát Linh Hà Đông chậm do tư vấn trong nước và Ban quản lý dự án đều yếu kém. Cán bộ ngành đường sắt trình độ cũng hạn chế nên khi triển khai lúng túng” [4], các dự án khác cũng tương tự, do vậy Hà Nội và TPHCM cho rằng cần có cách làm mới. Như TPHCM đề xuất lập Tổ công tác do Chủ tịch UBND TP là Tổ trưởng; các tổ phó là Phó Chủ tịch UBND TP; Lãnh đạo Ban Quản lý Đường sắt đô thị và Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước TPHCM (HFIC); thành viên là lãnh đạo các sở, ngành thành phố. [5] Đề xuất vẫn là mô hình điều hành “ủy quyền” mà chưa “thực quyền” gắn bó lợi ích trực tiếp của ban điều hành với các dự án quy mô hàng chục tỷ USD có vòng đời dự án hàng trăm năm. Nguồn nhân lực vẫn cũ, quy trình tổ chức quản lý cũ, công cụ cũ thì không thể có kết quả mới.

Tuyến ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông khó nghiệm thu do thiếu “hồ sơ an toàn” thực chất là không có “Hồ sơ quản lý thông tin công trình” (Building Information Management – BIM) và “Hệ thống quản lý tài liệu xây dưng điện tử” (Electronic Document Management System – EDMS). Không những vậy, các dự án ĐSĐT tại Hà Nội và TPHCM không có tài liệu khảo sát hiện trạng di chuyển, phân tích xung đột hay dự báo dựa trên hệ thống thông tin địa lý (Geografic Information System – GIS). Tổ hợp lại thành mô hình dữ liệu dùng chung (Common Data Environment – CDE): đây là mô hình đổi mới thực sự, tạo nên sự bứt phá ngoạn mục của các thành phố châu Á, ASEAN, Trung Đông hiện nay.

Các thành phố thành công đã thay đổi mô hình tổ chức quản lý hành chính bằng đổi mới mô hình trao đổi thông tin – công nghệ số để quản trị tích hợp phát triển: các dự án ĐSĐT hiện đại với bảo tồn di sản đô thị (Cao Hùng, Đài Loan, Trung Quốc) hoặc gia tăng cơ hội sinh kế, kinh tế địa phương (Jakarta, Indonesia). Còn Manila (Philippines) phát triển ĐSĐT theo lối cũ đã không hiệu quả: thành phố sa lầy trong nợ nần,có 3 tuyến ĐSĐT nhưng giao thông đô thị tắc nghẽn trầm trọng.

Để chuyển đổi bộ máy hành chính thành hệ thống quản trị dự án số sau một đêm là phi thực tế. Bangkok đã thành công vì đổi mới mô hình đầu tư: thành phố không ôm lấy làm tất mà mở cơ hội cho các tập đoàn tham gia đấu thầu cạnh tranh. Do gắn liền lợi ích nên các tập đoàn đầu tư đã tập hợp các chuyên gia xuất sắc mọi lĩnh vực ở khắp thế giới về Bangkok, đáp ứng những mục tiêu mà Thành phố đặt ra.

Năm 1999, khi Tập đoàn BTS đã tiếp quản từ Thành phố quyền khai thác 30 năm 23,5km đường sắt trên cao (Skytrain) tại Bangkok (Thái Lan) khi lượng khách mới đạt 50%, tiền vé chỉ đủ chi phí vận hành mà không đủ nâng cấp mở rộng. BTS đã làm đủ mọi cách để tăng lượng khách gấp 4 lần, nhưng tiền vé chỉ góp 37% vào doanh thu còn 41% lại đến từ truyền thông. Kinh doanh kết nối các tòa nhà thương mại quanh các nhà ga mang lại nguồn lợi lớn hơn. Năm 2013, BTS đã thu về 2 tỷ USD từ phát hành cổ phiếu (thành công nhất châu Á). Năm 2018, tuyến Skytrain đã kéo dài gấp đôi và gia tăng hàng năm. BTS hiện có 3.752 nhân viên, 57% làm việc mảng ĐSĐT. Truyền thông chỉ có 236 nhân viên nhưng đóng góp 48% vào lợi nhuận của BTS so với 41% từ vận chuyển nhanh khối lượng lớn (mass transit), 6% từ bất động sản và 5% từ những dịch vụ khác, lãi ròng hơn trăm triệu USD mỗi năm. Không chỉ BTS mà các tập đoàn thi công, vận hành các dự án ĐSĐT Thái Lan đang tích cực khai thác tối đa mô hình dữ liệu dùng chung (CDE) để thụ hưởng lợi ích mà nó đem lại và đầu tư hàng triệu USD/năm cho việc nâng cấp hệ thống, chia sẻ thông tin miễn phí tới các cơ quan quản lý thuế và công khai thông tin để giành lợi thế cạnh tranh trong các hợp đồng đấu thầu quyền đầu tư xây dựng cũng như khai thác các tuyến ĐSĐT mới tại Bangkok.

Trần Huy Ánh – Ủy viên thường vụ Hội KTS Hà Nội, thành viên Hội đồng khoa học Tạp chí Kiến trúc Việt Nam – Viện Kiến trúc Quốc gia – Bộ Xây dựng