Quy hoạch hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị để phát triển bền vững

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Khái niệm phát triển bền vững là một khái niệm rộng nhưng luôn bao hàm tính ổn định trong thế động, hiệu quả cho cả hiện tại và tương lai. Trong phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị, nông thôn, ý nghĩa này lại càng thiết thực bởi hạ tầng được ví như một hệ thống mạch máu nuôi sống cơ thể đô thị. Sự hiệu quả không một phút nào ngừng, sự dẻo dai, bền bỉ trong hoạt động của mạch máu là điều sống còn với cơ thể con người cũng ý nghĩa giống như của hạ tầng đối với đô thị vậy.

Hạ tầng giao thông kết nối không gian đô thị tp Hạ Long, Quảng Ninh

Lịch sử phát triển đô thị hàng trăm năm qua đã cho thấy không dễ dàng gì để áp dụng những bài học chuẩn mực về phát triển hạ tầng đô thị từ quốc gia này cho quốc gia khác. Bên cạnh những tính toán có vẻ rất dễ lượng hóa của lĩnh vực rất kỹ thuật này là vô vàn các yếu tố tác động, khó lượng hóa khác. Tình trạng tắc đường ở các đô thị lớn của các quốc gia phát triển như Tokyo (Nhật Bản), Moscow (Nga), Paris (Pháp) hay của đô thị các nước đang phát triển như New Dehly (Ấn Độ), Băngkok (Thái Lan)… hiện nay vẫn là những thách thức chung của thế giới trên con đường tìm kiếm một giải pháp phát triển bền vững cho đô thị.
Việt Nam là đất nước đang có tốc độ đô thị hóa tăng nhanh và vấn đề phát triển hạ tầng đô thị luôn đòi hỏi cấp thiết và cũng là vấn đề chứa đựng nhiều bức xúc chưa được giải quyết. Trong khi các thành phố lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh đang đối mặt với các vấn đề về giao thông ùn tắc, thoát nước kém, môi trường đô thị chưa đảm bảo…các đô thị nhỏ lại có những vấn đề về thu hút nguồn lực để phát triển, mâu thuẫn giữa đầu tư hạ tầng và tính hiệu quả, nhiều dự án treo, khai thác kém.
Từ thực tiễn phát triển hạ tầng trong nước và thế giới trong thời gian qua, có nhiều bài học từ sự thành công cũng như thất bại có thể cho chúng ta đúc rút ra một số kinh nghiệm và từ đó đặt ra nguyên tắc cho sự phát triển hạ tầng đô thị Việt Nam trong giai đoạn tới. Có thể nhìn nhận trên các khía cạnh sau:
Sự phát triển bền vững của hạ tầng phụ thuộc vào sự hợp lý của cấu trúc quy hoạch của đô thị
Một đô thị tốt cần một hệ thống hạ tầng tốt và ngược lại hệ thống hạ tầng đô thị không thể tốt nếu bản thân cấu trúc đô thị bất lợi. Hiện nay ở hai đô thị lớn Việt Nam là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đang bị tình trạng hạ tầng yếu kém, không theo kịp với sự phát triển của đô thị và công tác quy hoạch, xây dựng hạ tầng đang là đối tượng chính bị chỉ trích.
Tuy nhiên cũng phải thấy rằng chính cấu trúc quy hoạch của đô thị đang tạo sự khó khăn cho phát triển hạ tầng. Đô thị Hà Nội tiêu biểu cho dạng phát triển phi cấu trúc, không thể nhận diện được hệ thống công trình phục vụ công cộng, công trình công cộng chuyên ngành, cấp phục vụ quận hoặc khu ở mờ nhạt và đan xen một cách ngẫu nhiên với các thành phần khác, theo khả năng tái phát triển của các chủ đầu tư hơn là theo những định hướng bố trí có quy hoạch từ trước. Chính vậy hạ tầng đô thị luôn bị động chạy theo sự hình thành các công trình đó. Thực tế ùn tắc giao thông tại các tuyến đường kề cận công trình công cộng lớn của Hà Nội hình thành gần đây như Royal City, tuyến phố Chùa Bộc, Hòa Mã, Bà Triệu… cho thấy không phải lúc nào công cuộc cải tạo hạ tầng cũng có thể đáp ứng được các dạng phát triển khá tùy tiện như vậy.
Tại các nước phát triển giai đoạn 1960-1970, với ảnh hưởng của lý luận cấu trúc tầng bậc, một số đô thị có sự khu biệt hóa dẫn đến thiếu sôi động nhưng bù lại là một hệ thống giao thông phân cấp rất trật tự. Trong khi các đô thị lớn ở Việt Nam lại ở một thái cực khác có cấu trúc đô thị phi tầng bậc một cách quá mức đến không thể kiểm soát. Có thể thấy rõ thành phố Hà Nội hiện nay đang thực tế ở dạng cấu trúc “Đô thị lớn phát triển đậm đặc hình tia một trung tâm”, khác xa so với lý luận bàn tay xòe với các nêm xanh theo quy hoạch, có các trung tâm cấp đô thị, cấp quận rõ ràng ban đầu. Dự báo đường vành đai 2, 3 trong vài năm tới sẽ vẫn là con đường ác mộng về giao thông của Hà Nội.
Có thể với các đô thị nhỏ và trung bình, vấn đề này không phải là quá quan trọng do bán kính hoạt động của đô thị còn ngắn, nhưng không phải đã không có những cảnh báo về những bất lợi của cấu trúc như thành phố Hạ Long đang hình thành với chiều dài gần 35km (đô thị loại I, hiện khoảng 300.000 dân), bài toán phương tiện giao thông cộng cộng đang đặt ra bức thiết với khoảng cách hoạt động này.
Những cách phát triển bố trí các công trình công cộng áp sát các đường vành đai theo kiểu suy nghĩ truyền thống đường ở đâu thì nhà và cửa hàng ở đó đã là lạc hậu. Đường giao thông ngày càng cần làm rõ hơn chức năng đường và phố, các tuyến đường vành đai cần được ưu tiên chức năng liên kết toàn đô thị hơn là biến nó thành các phố với dày đặc các công trình công cộng hai bên, gây ra tình trạng ách tắc giao thông.

Quy hoạch hạ tầng không thể tốt nếu cấu trúc đô thị chưa thực sự rõ ràng, lan tỏa đa chiều và biến động không ngừng.
Nội dung quy hoạch cấu trúc đô thị trong đồ án trong thời gian qua có phần bị coi nhẹ. Sản phẩm của đồ án Quy hoạch chung là các bản quy hoạch sử dụng đất, định hướng kiến trúc cảnh quan, quy hoạch cấu trúc chỉ là phương án trong quá trình nghiên cứu. Thiếu tính cơ sở pháp lý để đối chiếu một điều chỉnh quy hoạch cấp dưới trong quá trình thực hiện hay quy hoạch. Hàng trăm các điều chỉnh nhỏ tạo nên điều chỉnh lớn nhưng không được điều chỉnh tương thích giữa quy hoạch sử dụng với hạ tầng khung chính là nguyên nhân của sự phát triển gây bất lợi cho hạ tầng đô thị.
Vì vậy công tác quy hoạch phải được nhấn mạnh hơn nữa đến quy hoạch cấu trúc đô thị, thống nhất khung hạ tầng với khung phát triển của đô thị, quá trình thực hiện phải tuân thủ các nguyên tắc đảm bảo phát triển khung hạ tầng theo cấu trúc đô thị, từ đó mới có thể hy vọng một đô thị được phát triển tốt và hạ tầng có cơ sở hoàn thành tốt vai trò của mình.

Bài học từ thực tiễn là phát triển hạ tầng phải tính đến hiệu quả cuối cùng, không chỉ đánh giá trên quy mô hay khả năng chuyên chở, phục vụ của hệ thống
Không thể nói chắc rằng một đô thị có hệ thống tàu điện ngầm là một đô thị có hạ tầng tốt, hay một đô thị có hệ thống thu gom rác quy mô lớn là một đô thị có môi trường sạch sẽ. Ví dụ trường hợp của Tokyo, mặc dù được đánh giá là có hệ thống tàu điện ngầm hiện đại bậc nhất thế giới, vận hành chính xác từng phút thì nhìn vào những cảnh chen chúc trên tàu, hối hả chuyển tàu của hàng triệu người như những đàn kiến khổng lồ giữa các chuyến tàu, sự mệt mỏi trên những khuôn mặt của những người trên tàu biết rằng mình phải dành không ít hơn một giờ đồng hồ để đến được nhà thì cũng chưa thể nói đó là hệ thống hạ tầng mẫu mực nếu so với một đô thị khác không có tàu điện ngầm mà người dân chỉ mất 30 phút để từ nhà đến nơi làm việc.
Hạ tầng đô thị đang bị chạy theo những nhu cầu đòi hỏi dường như vô tận, những con đường cứ mở rộng dần, từ 2, 4, đến 8 và thậm chí nay đến cả 50 làn xe như ở Trung Quốc. Tuy nhiên, đó không phải là mục tiêu của phát triển hạ tầng mà phải nhìn nhận trên hiệu quả lưu thông, hiệu quả vận hành, đáp ứng. Chi phí thấp mà hiệu quả, khoảng cách di chuyển ngắn không những đóng góp cho quan hệ xã hội của đô thị tăng lên mà còn tạo điều kiện cho môi trường đô thị được trong sạch, giảm lượng giao thông.
Sự phát triển đậm đặc đô thị tuy rút ngắn khoảng cách đi lại nhưng lại tạo sức ép lên việc phát triển hạ tầng ngầm. Tuy nhiên việc xây dựng hạ tầng ngầm là phức tạp và tốn kém hơn nhiều so với hạ tầng nổi. Đây cũng sẽ là vấn đề cần được cân nhắc trên tất cả các khía cạnh của sự phát triển.

Sự phát triển bền vững của hạ tầng thể hiện qua khả năng đáp ứng của hệ thống đó với các nhu cầu có tính biến động (xã hội và công nghệ)
Đây thực sự là nhân tố mềm quan trọng và khó được lượng hóa đầy đủ, đôi khi các dự báo sai dẫn đến việc chuẩn bị cho hạ tầng chậm trễ. Lượng tăng đột biến xe máy tại Hà Nội vào đầu năm 2000 là một ví dụ. Lượng tăng lượng ô tô hiện nay ở Việt Nam cũng sẽ là một thách thức khi giai đoạn tới chúng ta không bảo hộ được thị trường ô tô trong nước nữa, giá ô tô rẻ đi (hiện nay cao hơn gần gấp 2-3 lần so với các nước khác) thì giao thông tiếp tục đối mặt với vấn đề ùn tắc do lượng ô tô cá nhân tăng.

Đối với nông thôn trong tương lai sẽ có những biến đổi tất yếu do sự chuyển đổi mô hình sản xuất nông thôn theo phương thức mới như tích tụ ruộng đất, sản xuất công nghệ cao. Hạ tầng nông thôn phải có sự chuẩn bị để đáp ứng với yêu cầu này.Tuy nhiên câu hỏi là hạ tầng nông thôn đi trước để tạo tiền đề phát triển hay đợi công nghệ sản xuất thay đổi trước rồi mới đáp ứng cần được cân nhắc để có giải pháp thích hợp.

Tính động trong sự phát triển của đô thị Việt Nam là một thách thức đối với công tác quy hoạch hạ tầng hiện nay
Dự báo dân số là một chỉ số đầu vào quan trọng để tính toán giao thông, lượng nước cấp, nước thải… Tuy nhiên với dân số trong từng khu vực, đặc biệt là các đô thị lớn, có hệ số biến động cao đòi hỏi cách tính toán và thiết lập luôn có phương án dự phòng và hoàn thiện. Rất cần xem xét lại các quy chuẩn tính toán hiện nay vì chưa tính đầy đủ đến các chỉ số biến động (số dân, nhu cầu sử dụng). Một ví dụ rất rõ là trên toàn Việt Nam đâu cũng nhìn thấy bình nước inox trên mái làm ảnh hưởng lớn đến thẩm mỹ kiến trúc đô thị, lý do đơn giản vì người dân không tin vào hệ thống cấp nước đủ áp lực và có thường xuyên, ngay cả trong khu đô thị mới nên phải làm riêng bể dự trữ. Trong khi ta không thấy hiện tượng này ở các nước phát triển. Phải chăng là người thiết kế sai, quy chuẩn thiết kế sai hay quản lý vận hành kém? Không phải vì chúng ta không áp dụng những phương pháp tính như của họ mà vì thông số đầu vào và thông số quản lý vận hành của chúng ta là khác biệt, hệ số biến động lớn, áp lực nước nhanh chóng bị giảm so với tính toán vì số dân người sử dụng tăng, mà điều này không phản ánh được vào trong các quy chuẩn, tiêu chuẩn thiết kế.
Quy chuẩn về quy hoạch, thiết kế tại các đô thị lớn và nhỏ phải rất khác nhau không chỉ ở ý nghĩa quy mô mà ở khía cạnh biến động các dữ liệu đầu vào tính toán. Trong một khu vực dân cư của đô thị lớn quy mô dân có thể tăng đến 3 lần trong 10 năm (các đô thị nhỏ sự biến động có thể chậm hơn) thì quy hoạch hạ tầng thường không có các các giải pháp để phát triển thích ứng với các khả năng biến động đó. Điều này cũng lý giải tại sao trong hầu hết các khu dân cư có nguồn gốc là làng xã đô thị hóa, hạ tầng nhanh chóng bị quá tải so với các quy hoạch cải tạo vừa được thực hiện.

Hạ tầng giao thông mới xây dựng khu vực phía Tây, Tp. Hà Nội

Tính động trong phát triển hạ tầng cũng là nguyên nhân làm cho môi trường đô thị bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi chính quá trình xây dựng nâng cấp hạ tầng
Các thành phố lớn gần đây không lúc nào vắng bóng các con đường bụi bặm, lòng đường bị che chắn tôn gây ùn tắc giao thông của các dự án phát triển hạ tầng. Chúng ta thường nhận được câu trả lời rằng trong quá trình xây dựng điều này là đương nhiên xảy ra và chỉ có thể có được hạ tầng, môi trường tốt sau nhiều năm nữa theo đúng quy hoạch và kế hoạch.
Nhưng phát triển bền vững không chấp nhận những cách giải thích như vậy, tính ổn định, bền vững của môi trường phải luôn được duy trì, song hành cùng với phát triển đô thị. Chúng ta cần một môi trường sống tốt bây giờ chứ không muốn sống trong một môi trường ô nhiễm để đợi đến tương lai.
Phát triển theo hướng Hạ tầng xanh là một xu hướng đúng đắn, cần tích cực triển khai
Đây là hướng phát triển hạ tầng đã được minh chứng thành công ở một số nước phát triển như Đức, Pháp. Theo đó ngoài nguyên tắc phát triển đồng bộ của hạ tầng thì nguyên tắc giải pháp tích hợp với các yếu tố môi trường, năng lượng cũng được đặt ra trong định hướng phát triển.
Xuất phát từ quan điểm nhìn nhận sự phát triển hạ tầng đô thị là quá trình sử dụng tài nguyên và cũng tạo ra tài nguyên là đất đai, là nguồn nước ngầm, nước sông hồ, là năng lượng hóa thạch cho các nhà máy nhiệt điện, năng lượng từ các dòng sông của các nhà máy thủy điện. Gần đây rác đô thị cũng được coi là một nguồn tài nguyên để tái sử dụng.
Từ việc hiểu đúng đắn xây dựng hạ tầng đô thị là một quá trình sử dụng tài nguyên, mà tài nguyên không phải là vô tận, sẽ có những quan điểm thiết kế mới.
Thay vì thiết kế những cống thoát nước mưa lớn hơn để tránh ngập úng, mục tiêu là đẩy nước thật nhanh ra cống, chúng ta cần thu gom nước mưa để tái sử dung hoặc đưa nước mưa trở lại lòng đất tối đa. Các giải pháp đã được triển khai ở nhiều nước là xây dựng các bể chứa nước mưa lớn nơi công cộng, bể chứa nước mưa hộ gia đình, thay đổi lại giải pháp thiết kế cấp nước trong công trình bằng việc xây dựng 2 hệ thống cấp (nước sạch và nước mưa tái sử dụng), các bề mặt nền, bãi đỗ xe mềm để nước có thể thấm xuống đất…
Thay vì làm các bãi rác, nhà máy xử lý rác lớn thì chúng ta xử lý thu gom rác tại nguồn để tái chế, quan niệm rác là tài nguyên có thể thu lợi sẽ giảm đi tối đa lượng rác phải vào nhà máy, tạo ra việc làm và thu nhập cho nhiều người. Việc khuyến khích sử dụng vật liệu tái chế, vật liệu cũ, hạn chế sử dụng túi nilon… là những giải pháp ngoài thiết kế nhưng lại có hiệu quả rõ rệt tới công việc thu gom và xử lý rác.
Cũng thay vì đặt ra mục tiêu xây dựng các nhà máy xử lý rác thật lớn, nguy cơ ô nhiễm cao thì các công nghệ gần đây đang hướng tới xây dựng các điểm xử lý rác phân tán, cho một đơn vị ở đô thị hoặc một thôn, xã, các công nghệ tiết kiệm chi phí đốt rác, phù hợp với khả năng quản lý, thu gom của địa phương.
Với đường giao thông, thay vì liên tục mở rộng lòng đường, chúng ta cũng cần nghĩ tới giải pháp quy hoạch để khu biệt các hoạt động giao thông, tăng cường phát triển các đơn vị sinh thái có khả năng khép kín tương đối các hoạt động, bán kính hoạt động ngắn thay vì tạo nên các mối quan hệ đa chiều bán kính rộng làm cho lượng người tham gia giao thông ngày càng lớn.
Tổng hòa mục tiêu của sự phát triển hệ thống kỹ thuật hạ tầng đô thị chính là tạo ra một môi trường sống tốt. Phát triển hạ tầng phải nhằm mục tiêu tạo môi trường cảnh quan, sinh thái tốt cho đô thị. Sự kết nối đô thị phải là kết nối của môi trường sống, các mảng xanh, các hệ sinh thái chứ không chỉ là kết nối các hoạt động giao thông với những con đường luôn chật cứng xe cộ, khí thải và người.

Trên khía cạnh này cũng cần nhìn nhận lại nhiều giải pháp thiết kế hạ tầng hiện nay. Ví dụ như việc xây dựng các hồ điều hòa với các đường bờ kè bê tông chắc chắn, về kỹ thuật là tốt nhưng sẽ có hiệu quả sinh thái hơn nếu đó là các bờ mềm, có đan xen các điểm trồng cây xanh và một vài khu vực có mặt nước nông để chim, cò và các hệ sinh thái khác có thể phát triển.
Đây thực sự là vấn đề quan điểm và nhận thức cần được thay đổi rõ rệt bởi mặc dù gần đây đã có nhiều nhà khoa học tuyên truyền mạnh mẽ về vấn đề này nhưng trong thực tiễn các nhà thiết kế, quy hoạch hạ tầng vẫn coi đó như một câu chuyện của ai đó, không quan trọng. Ví dụ như Hồ Linh Đàm trước khi cải tạo (khoảng năm 2013) có những khu vực nước nông rất nhiều đàn Cò về kiếm ăn, sau cải tạo với bờ kè cứng, nước sâu tới 5m, không còn bóng dáng những đàn Cò đó nữa.

Quy hoạch phải gắn liền với phương thức sử dụng nguồn lực phát triển hạ tầng hiệu quả
Hạ tầng là cơ sở để phát triển đô thị nhưng xây dựng hạ tầng đồng thời cũng sử dụng nguồn tài chính lớn của đô thị để phát triển. Vì vậy phát triển hạ tầng sao cho có hiệu quả, sử dụng ít nhất tài nguyên và nguồn lực tài chính.
Đặc tính của hạ tầng là chỉ phát huy hiệu quả khi nó được hoàn chỉnh, đồng bộ. Vì vậy các giải pháp phát triển hạ tầng sao cho chi phí đầu tư thấp nhất (không chỉ dựa trên chí phí xây dựng) là mà tạo được hiệu quả cao nhất trong quá trình phát triển mới là điều cần suy nghĩ để có các giải pháp thực hiện trong giai đoạn tới.
Một số giải pháp đã được thực hiện ở một số địa phương thành công như Đà Nẵng, Nhật Bản, Malaysia: Hạ tầng khung đi trước một bước (có thể từ 2-5 năm), giảm chi phí đầu tư do phải đền bù giải phóng mặt bằng. Phát triển hạ tầng đi đôi với phát triển quỹ đất sạch hai bên đường cho các dự án đô thị có hiệu quả. Chính sách thu gom đất tái phân lô, hình thành hạ tầng đi kèm với điều chỉnh đất, giảm tối đa các miếng đất nhỏ, méo. Chính sách thuế thu từ sự gia tăng các giá trị đất do hạ tầng mang lại, đảm bảo sự công bằng xã hội và mang lại một nguồn lực đáng kể cho đô thị. Huy động được các nguồn vốn xã hội, người dân từ quan niệm là người sử dụng chuyển sang là người đồng sản xuất với Nhà nước.
Mặc dù những giải pháp này đã được minh chứng có hiệu quả nhưng chưa được phổ biến bởi thiếu các chính sách hỗ trợ, khuyến khích phát triển. Vì vậy có thể nói đây là hướng cần trọng tâm giải quyết để tạo sự phát triển đột phá cho hạ tầng đô thị, nông thôn.

Kết luận
Phương thức phát triển hạ tầng hợp lý có vai trò quyết định tới sự phát triển bền vững của đô thị chứ không chỉ nhìn nhận trên giải pháp thiết kế hay quy hoạch. Đây chính là khâu còn thiếu trong các chính sách quản lý phát triển đô thị, định hướng thiết kế, quy hoạch hiện nay.
Quy hoạch hạ tầng trong giai đoạn tới cần được thiết lập gắn kết với nguyên tắc quy hoạch cấu trúc đô thị trong mục tiêu phát triển đô thị bền vững. Xem xét lại sự phát triển thiếu kiểm soát, phi cấu trúc hiện nay, đảm bảo không phá vỡ những liên kết của hạ tầng với các chức năng chính của đô thị.
Hạ tầng phải có khả năng thích ứng, hoàn thiện với sự biến động của đô thị. Các giải pháp mềm, giải pháp thích ứng là một điều kiện trong quy hoạch hạ tầng thay vì chỉ đáp ứng các chỉ tiêu kỹ thuật cứng.
Xu hướng phát triển Hạ tầng xanh tích hợp giải quyết các mục tiêu của hạ tầng với các vấn đề môi trường, năng lượng cần được xây dựng như một Chiến lược phát triển hạ tầng trọng tâm trong giai đoạn tới.
Hệ thống các chính sách để hỗ trợ các phương thức phát triển hạ tầng hiệu quả này cần được thiết lập để đảm bảo cho việc triển khai vào thực tiễn mạnh mẽ hơn nữa trong giai đoạn tới./.

PGS.TS. Phạm Hùng Cường
Trường đại học Xây dựng