10 vấn đề cần thảo luận trong bài toán tích hợp của dự thảo Luật Quy hoạch

Nhiều tranh luận gần đây về dự thảo Luật Quy hoạch dường như xoay quanh khả năng và cách thức để tích hợp của quy hoạch đô thị vào quy hoạch tổng thể. Tuy nhiên, dường như cách hiểu về tích hợp và cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch phù hợp với đặc trưng này vẫn còn những khoảng trống. Phần thảo luận sau đây trao đổi về 10 vấn đề có thể gợi ý cho những vướng mắc hiện nay.

1 – Thiết kế hệ thống quy hoạch tầng bậc chặt chẽ từ trên xuống có phải là tối ưu?

Dự thảo đề xuất hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ với quan hệ từ trên xuống, yêu cầu dưới tuyệt đối tuân thủ trên.

Tuy nhiên, các hệ thống quy hoạch hiện đại đều xây dựng nguyên tắc kết hợp trên xuống và dưới lên trong quan hệ, tức là tôn trọng cả nguyên tắc từ trên xuống (lợi ích đại cục) và phản hồi từ dưới lên (khác biệt địa phương) trong mối quan hệ giữa các cấp. Thiết kế hệ thống này phản ánh bản chất quy hoạch là sự thỏa thuận, cần linh hoạt và có tính tương đối về giải pháp.

Trong bối cảnh Việt Nam, nhiều quy hoạch ở cấp ‘trên’ có thể có vấn đề về cả độ tin cậy trong dự báo, tính cập nhật, và khả năng phản ánh khác biệt giữa mô hình mong muốn và thực tiễn địa phương. Nếu chỉ áp dụng nguyên tắc ‘trên’ phủ định dưới một cách máy móc thì có thể dẫn đến bất cập khi bản thân hệ thống chưa hoàn chỉnh và đồng bộ.

Vì vậy cần làm rõ nguyên tắc trên và ‘dưới’ theo nghĩa dưới tôn trọng và phục tùng lợi ích đại cục chứ không phải nhất nhất tôn trọng giải pháp cụ thể ở trên bởi quy hoạch ở cấp độ không gian lớn như vùng và quốc gia thường chỉ cố định nguyên tắc chung, nhưng có thể linh hoạt về giải pháp nhất là đối với các quy hoạch có tính đa ngành. Cần tránh hiểu phục tùng lợi ích quốc gia thành phục tùng lựa chọn duy nhất của giải pháp.

2 – Tích hợp giữa các ngành vật thể và phi vật thể có khả thi không?

Một số nhà quản lý và chuyên gia cho rằng Luật quy hoạch đòi hỏi tích hợp các quy hoạch không cùng loại và vì vậy không khả thi.

Tuy nhiên, nếu hiểu tích hợp là việc xem xét đồng thời và tổng hợp các loại hình quy hoạch trên cùng không gian lãnh thổ, giải quyết thấu đáo mối quan hệ qua lại giữa các ngành (và cả các cấp) để hướng tới mục tiêu phát triển chung, giảm thiểu mâu thuẫn và chồng chéo, tiết kiệm nguồn lực, và thúc đẩy hợp tác cùng có lợi thì tích hợp giữa các loại hình quy hoạch vật thể (quy hoạch đô thị) với quy hoạch phi vật thể (quy hoạch kinh tế xã hội) vẫn khả thi.

Tích hợp là công việc cần nhiều lĩnh vực chuyên môn nên cần phải có một Hội đồng làm việc với cơ chế phù hợp. Cơ chế này phải giúp các bên có sự khác biệt lớn về lĩnh vực chuyên môn có thể hợp tác, thảo luận và ra quyết định. Cơ sở để thu hẹp sự khác biệt là chuyên gia tốt, lập luận tốt về phương pháp dự báo/lựa chọn phương án, và đặc biệt là nền tảng cơ sở dữ liệu phù hợp giúp các bên có thể thuyết phục lẫn. Đây là thách thức về mặt kỹ thuật và thể chế của thực thi thành công Luật quy hoạch.

3 – Có thể tích hợp cho các loại quy hoạch và làm được dự báo dài hạn hàng chục năm?

Một số chuyên gia cho rằng không thể ‘vẽ’ được quy hoạch tổng thể cấp quốc gia với dự báo dài hạn hàng chục năm và chỉ có Đại hội Đảng mới làm được.

Đúng là ‘vẽ’ xa và lớn như vậy thì rất khó và quy hoạch hiện đại không ‘vẽ’ nữa mà tiếp cận dự báo dài hạn theo hướng xây dựng các phương án ứng phó với những điều kiện thay đổi. Cách để làm cho quy hoạch khả thi khi không biết tương lai chắc chắn là dùng quy hoạch trung – ngắn hạn nhưng đối chiếu và chuẩn bị cho chiến lược trung – dài hạn.

Thế kỷ XXI đánh dấu sự thay đổi lớn về bối cảnh kinh tế thị trường hội nhập, các đối thủ cạnh tranh thích ứng, cách mạng khoa học công nghệ lần thứ 4, biến đổi khí hậu, và biến đổi xã hội làm các dự báo ngày càng kém tin cậy khi tương lai ngày càng bất định. Nhìn chung các quy hoạch dài hạn ngày càng ít được sử dụng và dự thảo rút xuống chỉ làm cho 10 năm, tầm nhìn 20-30 năm phù hợp với xu hướng thế giới.

Tuy nhiên, quy hoạch làm ngắn hạn hơn không có nghĩa là chúng ta không chuẩn bị cho các chiến lược dài hạn đối với một số ngành hạ tầng cần chuẩn bị đầu tư từ xa hoặc cho các nhiệm vụ đặc thù. Thông qua xây dựng các kịch bản và cùng dự thảo chiến lược dài hạn theo cơ chế thích ứng, các nhà quản lý sẽ chuẩn bị nhiều lựa chọn để chuyển hướng chiến lược khi quy hoạch ngắn hạn đã lỗi thời hoặc không còn phát huy tác dụng. Điều này giúp sử dụng quy hoạch trung hạn những vẫn đảm bảo định hướng theo chiến lược dài hạn. Không có quy hoạch ‘vẽ’ đầy đủ tương lai nhưng có sự chuẩn bị cho diễn biến căn cứ vào khả năng dự báo.

4 – Tích hợp có phải là một công thức đơn giản và duy nhất trong phạm vi lập quy hoạch?

Cho tới nay dự thảo Luật chưa giải thích rõ về các mức độ của tích hợp quy hoạch. Phải chăng nói tích hợp là đưa các vấn đề thảo luận và điều phối ở một đầu mối khi bắt đầu lập quy hoạch là đủ?

Theo nhiều học giả quốc tế, tích hợp có nhiều cấp độ và bắt đầu bằng chia sẻ dữ liệu và điều phối tập trung trong lập quy hoạch (1). Tích hợp cấp độ (2) yêu cầu các ngành điều chỉnh cả phương pháp của quy hoạch để đạt được giải pháp đồng bộ. Cấp độ (3) là tích hợp trong cả quá trình, từ xây dựng phương án đến giám sát và điều chỉnh chính sách hay còn gọi là tích hợp giữa quy hoạch và thực thi. Mức độ cao nhất (4) là tích hợp các mục tiêu của ngành và cấp với nhau, đồng bộ việc phối hợp giữa quy hoạch với các chiến lược, chính sách, giải pháp, chương trình hành động trong suốt quá trình quản lý phát triển giữa các ngành và các cấp liên quan.

Dường như các yêu cầu về tích hợp tập trung vào mức độ (1), xong đây cũng là bước tiến đáng kể so với thực trạng phân mảnh theo ngành trong lập quy hoạch hiện nay. Để nâng cao chất lượng quy hoạch ngành và tích hợp có hiệu quả cần tích hợp cấp độ (2). Thực tiễn phát triển ở vùng Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và một số lĩnh vực đặc thù có biến động nhanh như giao thông, năng lượng, viễn thông cần tích hợp cấp độ (3).

Cần chú ý là tích hợp ở mức độ cao hơn phải đi kèm với những thay đổi trong sắp xếp thể chế phù hợp. Nếu không có cơ chế ra quyết định phù hợp, các quyết định quy hoạch ở cấp độ vùng rất khó thực hiện và quy hoạc vùng trở thành ‘phép cộng’ của các sự khác biệt. Một cơ cấu Hội đồng vùng phải đủ mạnh, đại diện, và linh hoạt để thực thi quyền giám sát, cơ chế ra quyết định phù hợp để đối phó với những vấn đề như dư thừa cảng biển ở khu vực phía Nam hay bội thực khu công nghiệp quanh Hà Nội.

5 – Yêu cầu tích hợp trong Luật quy hoạch có giải quyết được các vấn đề như Linh Đàm, Giảng Võ ở Hà Nội?

Việc dẫn chứng sự cần thiết phải có Luật Quy hoạch để giải quyết nhiều bất cập như cho phép xây dựng quá tải ở Linh Đàm hay Giảng Võ (Hà Nội) dường như không liên quan.

Thực tế các thay đổi đề xuất của dự thảo Luật không làm thay đổi cách tính toán phân bổ mật độ xây dựng hay dân số quy định trong quy hoạch đô thị. Những bất cập khi cho phép điều chỉnh các chỉ tiêu cục bộ dẫn tới cho xây dựng các khu ở cao tầng có hệ số sử dụng đất quá lớn là trách nhiệm của cơ quan quản lý kiểm soát phát triển ở địa phương. Có thể vấn đề liên quan tới việc hiện chúng ta thiếu công cụ đánh giá tác động giao thông để ‘chặn’ các dự án loại này và hệ thống quản lý giao thông và đô thị gồm cả quy hoạch và kiểm soát phát triển chưa thực sự tích hợp.

Nhiều bất cập trong quy hoạch (xây dựng) đô thị hiện nay liên quan tới cơ sở của việc dự báo, phương pháp dự báo, và sự ảnh hưởng của nhân tố khác (thiếu năng lực, bệnh thành tích, tư duy nhiệm kỳ..) dẫn tới quy hoạch ‘vẽ’ quá to, dự báo quá xa trên nền tảng cơ sở dữ liệu sử dụng nhiều giả định thiếu thực tế hoặc thiếu tin cậy. Quy hoạch quá to dẫn tới rất khó phân bổ nguồn lực phù hợp và tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu hiệu quả là tất yếu. Vấn đề nằm trong chất lượng và phương pháp quy hoạch đô thị như thiếu tích hợp với chính các ngành hạ tầng với quy hoạch nguồn lực, và với quá trình quản lý.

6 – Quy hoạch tích hợp có phải chỉ là tích hợp giữa quy hoạch tổng thể và quy hoạch ngành?

Nếu chỉ nhấn mạnh tích hợp là thay đổi trong cách kết hợp giữa các ngành vào quy hoạch tổng thể thì dường như bỏ quên sự thay đổi về tích hợp sẽ phải diễn ra trong từng ngành trước khi tích hợp vào quy hoạch tổng thể.

Để tích hợp có hiệu quả cần tích hợp chính các nội dung chuyên ngành gần nhau trước khi nhắm tới tổng thể. Ví dụ quy hoạch giao thông phải tích hợp quy hoạch đường bộ, đường sắt, đường thủy, quy hoạch giao thông công cộng và giao thông cá nhân. Ngành nước cần tích hợp quản lý nguồn nước, nước thải, tích hợp quản lý nguồn nước của các ngành nông nghiệp và thủy điện, các bên khác nhau sử dụng nước phải được xem xét đầy đủ….

Đặc biệt, tích hợp giữa quy hoạch đô thị và quy hoạch giao thông ngày càng quan trọng khi đầu tư vào các hệ thống Metro quá lớn dẫn đến muốn khai thác tốt phải làm lại cả quy hoạch sử dụng đất để đảm bảo hiệu quả vận hành. Sự phụ thuộc lẫn nhau của phát triển giao thông công cộng và đô thị dẫn đến quá trình quy hoạch và quản lý phát triển giao thông và đô thị phải tích hợp sâu và rộng.

Quy hoạch đô thị muốn hiệu quả cần thay đổi cả trong phương pháp lập quy hoạch để sử dụng không gian dự báo về nguồn lực thực hiện, dự báo nhu cầu sử dụng các chỉ số phản ánh của thị trường, tích hợp các ngành để đánh giá hiệu quả đa chiều. Về cơ bản, quy hoạch không chỉ tích hợp các hệ thống hạ tầng kỹ thuật mà còn phải đi theo xu hướng chung là tích hợp với quản lý. Quy hoạch trở thành quá trình theo dõi, đánh giá, và điều chỉnh sử dụng các chỉ số chiến lược trên nền tảng tham gia.

Do đó, nên chăng làm rõ và xây dựng lộ trình cho yêu cầu tích hợp trong nội bộ ngành và loại hình quy hoạch song song với tích hợp vào quy hoạch tổng thể. Riêng quy hoạch đô thị cần được coi là quy hoạch tổng thể ở cấp cơ sở, phải đảm bảo tích hợp quy hoạch sử dụng đất và các ngành hạ tầng kỹ thuật – đặc biệt là quy hoạch giao thông, tích hợp giữa quy hoạch và quản lý, và tích hợp giữa quy hoạch nguồn lực (quy hoạch phát triển kinh tế xã hội) và quy hoạch đô thị.

7 – Hệ thống quy hoạch tổng thể tích hợp chỉ đến cấp tỉnh trong mối quan hệ với quy hoạch đô thị là tổng thể và ngành có thực sự hợp lý?

Luật quy hoạch coi cấp tỉnh là cấp thấp nhất trong hệ thống có ‘đầu’ là quốc gia, ‘mình’ là vùng liên tỉnh, và ‘chân’ là tỉnh.

Tuy nhiên, thực chất tỉnh vẫn là cấp trung gian, với quy hoạch vùng linh động, và chưa trực tiếp kết nối với người dân và chính quyền địa phương. Trong khi đó, các quốc gia khác đều xây dựng hệ thống quy hoạch trên trên nền móng là quy hoạch đô thị, do chính quyền cơ sở là đô thị thực hiện chứ không phải quy hoạch cấp độ vùng vốn có cơ chế thực thi lỏng lẻo. Chính quyền đô thị chịu trách nhiệm tích hợp và thực thi các ràng buộc có tính pháp lý chặt chẽ của quy hoạch đô thị và trực tiếp tới người dân. Quy hoạch đô thị vì vậy luôn có tính thực tiễn cao hơn khi xây dựng giải pháp phân bổ nguồn lực ở cấp độ vùng và quốc gia.

Nhìn về lịch sử, quy hoạch đô thị có từ hàng ngàn năm nay nhằm giải quyết nhu cầu định cư con người, gắn kết giữa tự nhiên với xã hội, giải quyết hài hòa mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau của nhiều ngành kỹ thuật, kinh tế, và xã hội thông qua môi trường không gian vật thể. Quy hoạch đô thị có tính ràng buộc cao về thực thi luôn là cơ sở vững chắc để định vị và xác lập khuôn khổ cho tổ chức không gian lãnh thổ ở cấp độ cao hơn.

Trong khi đó, quy hoạch vùng, quốc gia, và nông thôn mới phát triển gần đây để kết nối các đô thị đã lan tỏa trong vùng lãnh thổ, khi hạ tầng liên thông (đường sắt, điện lực, viễn thông) cần phải tổ chức ở cấp độ không gian quốc gia trong giai đoạn công nghiệp hóa, và yêu cầu cải thiện cuộc sống văn minh hơn ở khu vực nông thôn cũng đã nâng cao.

Tại nước ta, dù chỉ có khoảng 35% dân số sống ở thành thị, nhưng trên 70% GDP giá trị sản xuất được tạo ra từ đây. Các thành phố cũng tiêu thu trên 70% nhu cầu năng lượng, hàng hóa và xu hướng đô thị hóa, phát triển đô thị ngày càng làm cho đô thị đóng vai trò lớn hơn trong hệ thống tổ chức không gian quốc gia.

Nên chăng Luật quy hoạch xác định vai trò và vị trí của quy hoạch đô thị trong hệ thống quy hoạch tiệm cận với cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch quốc tế là đưa hệ thống bắt rễ xuống hệ thống quy hoạch đô thị và cấp cơ sở, thay vì chỉ tới các thành phố trực thuộc trung ương hay cấp tỉnh. Nếu xây dựng nền móng hệ thống quy hoạch xuống tới cấp cơ sở là các chính quyền đô thị và đẩy mạnh xây dựng chính quyền đô thị tự chủ cho các đô thị trực thuộc tỉnh là loại 1 (tương lai có thể là loại 2), kỳ vọng chúng ta có thể kỳ vọng nhiều thành phố loại 1, 2 trực thuộc tỉnh cũng sẽ năng động giống như Đà Nẵng khi được trao quyền.

8 – Quy hoạch đô thị và quy hoạch tổng thể nếu chỉ tích hợp ở cấp vùng trở lên có lợi gì?

Một số chuyên gia cho rằng chỉ nên tích hợp quy hoạch đô thị vào quy hoạch tổng thể ở cấp vùng (liên tỉnh) trở lên. Điều này kỳ vọng giảm thiểu xung đột giữa Bộ Xây dựng và Kế hoạch đầu tư trong việc phải tích hợp các đồ án quy hoạch trước mắt.

Giới hạn việc tích hợp quy hoạch đô thị vào tổng thể ở cấp độ vùng giúp quy hoạch đô thị, nông thôn hoặc khu vực đặc thù tiếp tục chạy trong hệ thống tương đối độc lập. Quy hoạch vùng (liên tỉnh) nếu tập trung kết nối hạ tầng vùng và quốc gia, thực thi quản lý tài nguyên vùng sẽ ít động chạm đến số lượng lớn các đồ án quy hoạch theo khu vực.

Nói cách khác, đẩy yêu cầu tích hợp quy hoạch xây dựng lên cấp vùng giúp giảm xung đột và thời gian giúp bộc lộ hết những trục trặc của hệ thống mới. Trong khi đó, các quy hoạch khu vực ở dưới vẫn chạy tương đối độc lập rồi tính tiếp.

Tuy nhiên, nếu xác định vướng mắc chính nằm ở sự thiếu tích hợp giữa quy hoạch nguồn lực và quy hoạch đô thị là quan trọng thì sớm hay muộn phải tìm cách tích hợp giữa quy hoạch đô thị và quy hoạch về nguồn lực cả ở cấp độ vùng và đô thị.

9 – Tích hợp giữa quy hoạch và quản lý có cần trở thành nguyên tắc?

Có quy hoạch chỉ là mục tiêu trung gian còn việc quản lý phát triển có hiệu quả mới là đích của quá trình. Xu hướng chung trên thế giới quá trình làm quy hoạch được tích hợp tới mức các chủ thể lập quy hoạch theo tiếp cận chiến lược, sử dụng các chỉ số chiến lược để giám sát và điều chỉnh thích ứng thay vì vẽ ra, để đó và rà soát sau 5 – 10 năm như hiện nay.

Dự thảo Luật cũng đề cập đến việc này và đây là yêu cầu căn bản để quản lý tích hợp hiệu quả. Tuy nhiên cần chú ý là phải kết nối được dữ liệu quản lý có khả năng cập nhật đồng bộ ít nhất là theo năm để đánh giá. Một số ngành thậm chí có thể phải cập nhật theo thời gian thực (viễn thông, năng lượng, an ninh và giao thông) … để giám sát và ra quyết định quản lý có hiệu quả.

Có nền tảng dữ liệu cập nhật và tương thích mới đẩy nhanh quá trình tích hợp đa ngành. Đặc biệt là quy hoạch để quản lý tích hợp giữa chính sách thực thi lẫn chiến lược và chương trình hành động, và tiến tới cùng phối hợp hành động, chung mục tiêu giữa các ngành và các cấp chứ không chỉ là có các bản quy hoạch.

10 – Thời hạn ba năm là quá ngắn để tích hợp vào quy hoạch tổng thể?

Một thách thức lớn của xây dựng hệ thống là chuyển các quy hoạch sang hệ thống mới trong thời gian ngắn. Lo ngại của nhiều chuyên gia ở chỗ tích hợp sẽ dẫn tới các rắc rối về quy trình với xung đột về quyền lực và dẫn tới treo lại hiệu lực của nhiều quy hoạch đang chạy ổn định là có cơ sở. Các xáo trộn là hiện hữu trong khi chưa biết cái mới sẽ tốt hơn như thế nào dẫn tới đòi hỏi chạy ‘riêng’.

Thách thức này đặt ra cơ quan điều phối phải hợp tác chặt chẽ với các bên để chuẩn bị cho quá trình chuyển đổi. Không chỉ đơn giản là quy định mà phải bao gồm các kế hoạch cụ thể giải quyết xung đột để những nội dung mới – cũ, phương án thay thế, dự phòng phải được tiên liệu đầy đủ trước khi thay đổi.

Có nhiều điều có thể làm được trong ba năm nếu quyết tâm nhưng không nên cứng nhắc thời hạn cho tất cả các cấp các ngành. Ví dụ như ngành xây dựng hiện nay vẽ bản đồ sử dụng công nghệ CAD không tương thích để tích hợp thuận lợi vào hệ thống quản lý quy hoạch sử dụng công nghệ GIS. Đồng bộ các chuẩn mực dữ liệu cần thời gian nhưng ở một số địa phương đã số hóa dữ liệu và chuyển đổi hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai có thể làm đươc nhanh. Nhìn chung, khi nào làm được đến đâu sẽ bỏ cái cũ và không nhất thiết tất cả trong ba năm ở tất cả các cấp độ.

Khó có thể nói trước về kết quả, xong có thể nói xu hướng tích hợp là đúng đắn để thúc đẩy các bên tự hoàn thiện và phục vụ lợi ích chung. Việc tích hợp trên nền tảng dữ liệu thông tin địa lý của ngành tài nguyên để quản lý thống nhất là xu hướng chung của thế giới và khả thi về kỹ thuật. Tuy nhiên các sắp xếp thể chế để các bên cung cấp thông tin có khả năng tích hợp là điều kiện tiên quyết để có thể tích hợp về cả quy hoạch và hỗ trợ quản lý thực thi.

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức