Tầm nhìn thiết kế đô thị và thể chế hóa quy hoạch khu trung tâm hiện hữu mở rộng TP HCM

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Phát triển khu trung tâm hiện hữu mở rộng TP.HCM đến nay đã đi được chặng đường 7 năm, kể từ khi tổ chức cuộc thi tìm ý tưởng thiết kế. Tiếp đến, các quy hoạch phân khu và quy chế quản lý kiến trúc đã được các cơ quan thẩm quyền thành phố phê duyệt vào năm 2012, 2013. Các quy hoạch đô thị bao gồm các bộ quy chế được thể chế hóa lần đầu tiên tại Việt Nam quy trình lập quy hoạch và các quy chế đã được thực hiện một cách đột phá. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện vẫn còn những khác biệt giữa ý tưởng thiết kế với thực tiễn triển khai. Việc áp dụng cũng như thực tế thể chế hóa hệ thống quy hoạch đô thị TP.HCM trong tương lai vẫn cần những nút thắt tháo gỡ.

Ý tưởng thiết kế ”tái thiết sài gòn – hòn ngọc viễn đông”
Trong các năm 1993 và 2003, TP. HCM đã tổ chức một cuộc thi quốc tế ý tưởng thiết kế cho một số khu vực lõi trung tâm đô thị quan trọng của thành phố, trong đó bao gồm Khu đô thị mới Nam Sài Gòn và Trung tâm đô thị mới Thủ Thiêm.
Năm 2007, Thành phố đã tiếp tục tổ chức cuộc thi ý tưởng thiết kế đô thị quốc tế cho khu trung tâm hiện hữu mở rộng. Tuy nhiên, bối cảnh của cuộc thi này khá khác biệt so với các cuộc thi trước đó. Trong khu lõi trung tâm Thương mại – Tài chính (CBD), rất nhiều công trình và công viên có giá trị lịch sử và có kiến trúc đẹp được xây dựng từ thời kỳ Pháp thuộc vẫn còn tồn tại, và khu vực này đã thu hút đầu tư phát triển đô thị rất mạnh mẽ. Bắt đầu từ “sự kiện” một dự án công trình cao tầng được hoạch định trong công viên công cộng bị buộc phải hủy bỏ do sự phản đối mạnh mẽ của nhóm các chuyên gia, cho rằng dự án này nếu triển khai sẽ phá vỡ cảnh quan đô thị mang giá trị lịch sử và văn hóa cao, đồng thời xâm phạm không gian công cộng. Mọi người đã nhận ra sự cần thiết của công cụ quản lý thích hợp (quy hoạch đô thị) cho Khu vực trung tâm CBD để kiểm soát, ngăn chặn các dự án phát triển không mong muốn như trên.
Trong bối cảnh đó, năm 2007, lãnh đạo thành phố quyết định tổ chức cuộc thi quốc tế để mời gọi các ý tưởng thiết kế đô thị cho khu vực trung tâm hiện hữu mở rộng, trong đó ngoài khu vực trung tâm thành phố còn bao gồm cả các khu vực tái phát triển dọc bờ sông.
Ý tưởng thiết kế đô thị đoạt giải do Công ty Nikken Sekkei đề xuất dựa trên ý tưởng “Tái thiết Sài Gòn – Một thời được mệnh danh là Hòn Ngọc Viễn Đông”, trong đó bao gồm các nội dung sau.

Ý tưởng thiết kế đô thị đề xuất (Phối cảnh nhìn từ trên cao của Khu vực quy hoạch)

Quy hoạch cần phải nâng cao chức năng và vị thế trung tâm của vùng ĐBSCL, đồng thời việc bảo tồn và tái thiết các cảnh quan đô thị mang giá trị lịch sử là rất cần thiết. Do đó, chiều cao của các công trình được giới hạn ở mức thấp nhất có thể. Bù lại, các công trình cao tầng được bố trí tập trung xung quanh các nhà ga UMRT (Urban Mass Rapid Transit – Vận tải đường sắt nội đô khối lượng lớn). Để cải thiện tình trạng ùn tắc giao thông nghiêm trọng thường xuyên diễn ra trong khu vực trung tâm, cần phải điều chỉnh lại hướng tuyến của các tuyến UMRT, giới thiệu loại hình LRT (Light Rail Transit- Vận tải đường sắt hạng nhẹ) và loại hình BRT (Buss Rapid Transit – Xe buýt cao tốc), đồng thời chỉ định các khu vực ưu tiên cho người đi bộ. Ngoài ra, đồ án này còn đề xuất hình thành một hệ thống các công viên và mảng xanh quy mô lớn dành cho người dân, sử dụng các khu vực đất có được từ công tác tái thiết các cảng ven sông.

Ý tưởng thiết kế đô thị đề xuất (Không gian dành cho người đi bộ cùng hệ thống LRT – Vận tải đường sắt hạng nhẹ)

Thể chế hóa Ý tưởng thiết kế đô thị
Sau đồ án đoạt giải Cuộc thi thiết kế đô thị quốc tế Khu trung tâm hiện hữu mở rộng năm 2007, thành phố tiếp tục triển khai công tác lập các quy hoạch đô thị dựa trên ý tưởng thiết kế đô thị đã đề xuất. Các đồ án quy hoạch đô thị đó bao gồm Quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2000 và Quy chế quản lý kiến trúc, hoàn thành vào cuối năm 2012. Sau đó, Quy hoạch phân khu và Quy chế quản lý kiến trúc đã được các cơ quan thẩm quyền thành phố (Ủy ban nhân dân TP Hồ Chí Minh) phê duyệt lần lượt vào tháng 12/2012 và tháng 6/2013. Các quy hoạch đô thị này bao gồm các bộ quy chế được thể chế hóa lần đầu tiên tại Việt Nam, và quy trình lập quy hoạch và các quy chế đã được thực hiện một cách đột phá.
Quy hoạch phân khu: Quy trình đột phá để tính toán Hệ số sử dụng đất
Trong các quy hoạch tại Việt Nam hiện nay, Hệ số sử dụng đất (HSSDĐ)chưa được tính toán và xác định trên cơ sở nghiên cứu khoa học mà là được thiết lập một cách chủ quan. Tuy nhiên, trong quá trình lập quy hoạch phân khu của khu trung tâm hiện hữu mở rộng, các HSSDĐ được các nhà nghiên cứu thiết lập bằng hệ thống phương pháp tiếp cận khoa học. Đầu tiên, HSSDĐ trung bình của toàn bộ khu vực quy hoạch (tổng cộng khoảng 930ha) được tạm tính trên cơ sở năng lực của hệ thống đường sá. Kết quả mô phỏng phân phối giao thông ở hai trường hợp khi HSSDĐ bằng 5,0 (500%) và khi HSSDĐ bằng 4,0 (400%). Trong trường hợp HSSDĐ trung bình là 5,0, mức độ ùn tắc trung bình tiệm cận rất gần đến 1,0, khi đó công suất đường gần như bằng với lưu lượng giao thông. Điều này có nghĩa rằng nhiều tuyến đường sẽ bị ùn tắc giao thông do lưu lượng vượt quá năng lực thông xe của đường. Trong Sơ đồ nghiên cứu, đường màu đỏ thể hiện những nơi mà lưu lượng giao thông vượt quá năng lực của hệ thống đường sá. Trái lại, khi HSSDĐ trung bình là 4,0, số lượng đường màu đỏ giảm rõ rệt. Xét tình trạng tắc nghẽn trên một số tuyến đường được biểu thị màu đỏ có thể được cải thiện hơn nữa bằng cách tận dụng năng lực của các đường nội bộ và các đường phụ trên đó các luồng giao thông chưa được bao gồm trong các mô phỏng. Trong trường hợp HSSDĐ là 4,0, ta nhận thấy rằng sẽ không có bất kỳ vấn đề nghiêm trọng nào cho quy hoạch đô thị. Do đó, HSSDĐ trung bình được áp dụng cho khu vực quy hoạch là 4,0.
Các mô phỏng được thực hiện dựa trên giả định rằng cả hệ thống giao thông công cộng gồm các tuyến UMRT, LRT, BRT,v.v… và mạng lưới đường cao tốc trên cao, các cầu qua sông Sài Gòn, v.v… đã được hoàn chỉnh theo quy hoạch. Do đó, cần lưu ý rằng ngay cả khi quá trình phát triển đô thị diễn ra với HSSDĐ trung bình là 4,0 thì cũng không thể được hỗ trợ, đáp ứng đầy đủ bằng các hệ thống giao thông cho đến khi quy hoạch giao thông được hoàn tất đầy đủ như đã đề cập ở trên.
Theo đó, HSSDĐ trung bình 4,0 được quy định áp dụng cho năm phân khu (Khu Lõi trung tâm Thương mại Tài chính (CBD), Khu bờ Tây sông Sài Gòn, Khu trung tâm văn hóa – lịch sử, Khu vực liền kề khu trung tâm CBD, và Khu biệt thự), tùy thuộc vào các đặc điểm và đặc trưng cụ thể của từng khu, chức năng đô thị theo quy hoạch, hệ thống giao thông công cộng như UMRT, không gian mở hoặc không gian xanh công cộng, v.v… Kết quả là HSSDĐ dao động trung bình từ 6,0 ở Khu bờ Tây sông Sài Gòn đến trung bình 2,5 ở Khu vực biệt thự, như thể hiện trong sơ đồ. Các ý tưởng chính trong việc quyết định HSSDĐ cho năm phân khu được thể hiện như dưới đây:
Trong Khu trung tâm hiện hữu mở rộng Tp. HCM, quy chế quản lý kiến trúc đã được giới thiệu để bổ sung chức năng điều tiết của quy hoạch phân khu. Quy chế này bao gồm việc xác định khu vực khuyến khích tái phát triển đô thị, quy định đường xiên từ khu đất dự án và ranh giới đường, quy định về khoảng lùi đối với khối đế và phần phía trên khối đế, và các yêu cầu về mái đua và sàn thương mại, không gian bán lẻ và thương mại ở tầng trệt, hầu hết các nội dung này chưa từng được giới thiệu ở Việt Nam trước đây.
Đặc biệt, quy tắc để được cộng thêm HSSDĐ thưởng được giới thiệu trong quy chế này để khuyến khích sự đóng góp vào lợi ích công cộng trong phát triển đô thị. Các điều kiện để được cộng thêm HSSDĐ thưởng là (1) tái thiết khu đô thị có bao gồm các đường thứ cấp trong Khu vực khuyến khích cải tạo chỉnh trang đô thị; (2) tạo ra các không gian mở công cộng; (3) kết nối với các phương tiện vận tải công cộng (ga tàu điện ngầm); (4) bảo tồn các công trình lịch sử; (5) có đóng góp cải thiện môi trường (các công trình thân thiện môi trường, v.v…); và (6) có đóng góp vào sự phát triển các công viên công cộng.

Những khác biệt giữa ý tưởng thiết kế với thực tiễn triển khai
Do các nguyên nhân thực tiễn chủ quan và khách quan nên vẫn còn một số những khác biệt giữa các ý tưởng thiết kế đô thị trong đồ án chưa đạt so với thực tế triển khai các quy hoạch đô thị.
Khối lượng xây dựng và cảnh quan đường chân trời
Do trong phạm vi khu vực quy hoạch đã có nhiều dự án phát triển đô thị đã được các cơ quan chức năng của thành phố phê duyệt trước khi tiến trình thể chế hóa quy hoạch diễn ra, vì vậy rất khó để thay đổi các điều kiện quy hoạch đã được duyệt theo ý tưởng thiết kế đô thị đạt giải trong cuộc thi. Do đó, các quy chế quy định khối lượng xây dựng và cảnh quan đường chân trời trong các quy hoạch được duyệt đã không được thiết lập đúng theo các quy chế vốn đã hình thành.
Theo sơ đồ cho thấy hai cơ cấu phân bổ HSSDĐ khác nhau. So sánh giữa hai bản đồ được tô màu theo các phương pháp tiếp cận khoa học đã được đề cập ở phần trước, và bản đồ được tô màu theo HSSDĐ của các dự án đã được phê duyệt được thêm vào. HSSDĐ trung bình của bản đồ bên phải là 4,39, được hiểu là khối tích xây dựng phát triển tối đa có thể cho phép trong khuôn khổ năng lực cơ sở hạ tầng của khu vực quy hoạch và cảnh quan đường chân trời của khu vực đô thị hoá hiện hữu.
Cơ cấu bối trí hệ thống Giao thông công cộng
Trong ý tưởng thiết kế đô thị đã đạt giải của Công ty Nikken Sekkei, cơ cấu bố trí các tuyến của hệ thống tàu điện ngầm (UMRT) mới được đề xuất sẽ bao phủ toàn bộ Khu trung tâm hiện hữu mở rộng TP. HCM. Đó là điểm khác biệt với các quy hoạch giao thông hiện hữu, trong đó tất cả tuyến UMRT đều được tập trung vào nhà ga Bến Thành. Ngoài ra, đồ án còn đề xuất các quy chế giao thông nhằm hạn chế lưu lượng phương tiện giao thông cá nhân vào khu vực lõi của Khu trung tâm. Tuy nhiên, những đề xuất này không được hiện thực hóa do những khó khăn trong quá trình thay đổi các quy hoạch giao thông đã được phê duyệt trước đó, và những khó khăn trong việc phối hợp với các sở ban ngành và các bộ phận liên quan trong giai đoạn lập quy hoạch đô thị. Thay vào đó, tuyến Xe buýt nhanh (BRT) và Vận tải đường sắt hạng nhẹ (LRT) phủ khắp các khu vực tái phát triển bên bờ sông (các quy hoạch giao thông hiện hữu không bao gồm khu vực này) cũng đã được bao gồm trong quy hoạch phân khu được phê duyệt.

Áp dụng và thực tế thể chế hóa hệ thống quy hoạch đô thị TP.HCM trong tương lai
Đã hơn hai năm kể từ khi các cơ quan chức năng của Thành phố phê duyệt các đồ án quy hoạch đô thị cho Khu trung tâm hiện hữu mở rộng Thành phố.
Như đã đề cập ở trên, đây là lần đầu tiên quy chế quản lý kiến trúc được thể chế hóa tại Việt Nam, nhưng có vẻ như rất khó để vận hành các quy chế đã được phê duyệt vì nó bao gồm các quy tắc phức tạp, chẳng hạn như hệ thống xét duyệt HSSDĐ cộng thêm.
Sau khi các quy hoạch đô thị này được phê duyệt, có thể quan sát thấy một vài trường hợp được áp dụng. Trong một số trường hợp cụ thể, một số dự án điển hình được hưởng HSSDĐ ưu đãi theo quy tắc của các quy chế đã được phê duyệt. Trong dự án này, một vài điều kiện để được cộng thêm HSSDĐ được đáp ứng và chấp nhận, bao gồm a) Thân thiện với môi trường; b) Có bao gồm một công viên công cộng; c) Tạo ra một không gian mở công cộng; d) Lô đất có kích thước và hình dáng phù hợp (lô đất hình đa giác với các cạnh vuông góc nhau).
Các điều kiện đặt ra đều được thỏa mãn và được chấp nhận, kết quả là HSSDĐ của lô đất dự án được duyệt tăng từ 4,5 lên 9,5. Bằng cách này, chính quyền thành phố đang sử dụng các quy chế đã được duyệt để xem xét và cho phép tăng HSSDĐ trong các trường hợp cụ thể với các tiêu chí rõ ràng, để được phép cải thiện các hệ số thấp do quy hoạch phân khu khống chế.
Hệ thống quy hoạch đô thị được duyệt đã được sử dụng để tạo ra trật tự cho không gian đô thị trong phạm vi năng lực cơ sở hạ tầng và thúc đẩy các đóng góp vào lợi ích công cộng. Tuy nhiên, đã xuất hiện một vài bất cập liên quan đến hệ thống quy hoạch đô thị được thể chế hóa cho Khu trung tâm hiện hữu mở rộng Thành phố.
Trước hết, hệ thống quy hoạch đô thị được thể chế hóa vẫn chưa được áp dụng cho các khu vực khác, ngay cả trong TP Hồ Chí Minh. Một trong những lý do dẫn đến các khó khăn trong việc ứng dụng là quy hoạch phân khu được duyệt thường là để giới hạn khối tích kiến trúc và chiều cao xây dựng so với những quy định vận hành thông thường, có nghĩa là quy hoạch đô thị hạn chế nghiêm ngặt các quyền riêng tư (quyền sử dụng đất). Do đó, để thể chế hóa một quy hoạch đô thị nghiêm ngặt như vậy, sự lãnh đạo mạnh mẽ, quyết liệt của lãnh đạo thành phố là cần thiết. Trong giai đoạn thể chế hóa các quy hoạch đô thị cho Khu trung tâm hiện hữu mở rộng, các cơ quan thẩm quyền của thành phố ban hành lệnh cấm đối với một dự án phát triển đô thị quy mô lớn. Chính sách này đã thúc đẩy việc thể chế hoá các quy hoạch đô thị nghiêm ngặt. Tuy nhiên, vì đây không phải là một tình huống phổ biến, thường việc thể chế hóa các quy định nghiêm ngặt trong một thời gian ngắn sẽ gặp nhiều khó khăn.
Một nguyên nhân khác khiến quá trình áp dụng các quy hoạch đô thị được thể chế hóa gặp khó khăn tại các khu vực khác chính là sự phức tạp của quá trình lập quy hoạch. Như đã đề cập trong phần trước, việc phân bổ HSSDĐ cho quy hoạch phân khu được quyết định dựa trên kết quả mô phỏng giao thông, và nhiều quy định đột phá sáng tạo chưa từng được áp dụng tại Việt Nam trước đây đã được giới thiệu trong các quy chế quản lý kiến trúc. Có vẻ như các quy trình này khó thực hiện được nếu không có sự hỗ trợ của chuyên gia tư vấn nước ngoài.
Để khắc phục những vấn đề trên và thực thi các quy hoạch đô thị đã được thể chế hóa tại TP Hồ Chí Minh, cần thiết phải có các tài liệu hướng dẫn cho công tác lập các hệ thống quy hoạch đô thị phức tạp và tài liệu hướng dẫn thực hiện do các cơ quan trung ương soạn thảo./.

Ts MATSUMURA Shigehisa
Viện nghiên cứu NIKKEN SEKKEI, Tập đoàn NIKKEN SEKKEI (Nhật Bản)

TẠP CHÍ KIẾN TRÚC VIỆT NAM