Quản lý hè phố theo chức năng

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Trật tự đô thị luôn là vấn đề mà các nhà quản lý quan tâm, trong đó trật tự hè phố với tính chất phức tạp diễn ra từng ngày, từng giờ gây nên nhiều bất cập, khiến việc giải quyết những vấn đề còn tồn tại gặp nhiều khó khăn. Mong muốn trật tự – an toàn – văn minh đối với hè phố của mọi người dân là hoàn toàn chính đáng nhưng hiện thực hóa thật không dễ . Một trong những phương thức để quản lý hè phố có hiệu quả là quản lý theo chức năng. Việc đồng quy về mặt chức năng của hè phố giúp phân cấp quản lý, tách nhỏ các hạng mục nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất và trình tự xử lý được thuận lợi và xuyên suốt. Tuy nhiên, hè phố ở Việt Nam với những đặc điểm và tính chất không hoàn toàn giống các nước khác trên thế giới nên công tác quản lý và các quy định cũng cần phải linh hoạt, phù hợp với thực tế.

Tổ chức không gian vỉa hè kết hợp thương mại phố Norvin (Paris, Pháp)

XÁC ĐỊNH RÕ CHỨC NĂNG CƠ BẢN CỦA HÈ PHỐ
“Hè phố” là cách gọi tắt “vỉa hè của đường phố”. Vỉa hè nói chung chỉ có chức năng tách lối đi của người đi bộ khỏi lối đi của xe cộ, từ xe đạp, xe bò đến xe cơ giới, để giao thông trên lòng đường được thuận lợi hơn, an toàn hơn. Vỉa hè làm chức năng như vậy khi ở bên cạnh mọi tuyến đường bộ, thế nhưng khi ở bên cạnh tuyến đường đô thị, là khoảng không gian đệm giữa lòng đường và hai dãy nhà chạy dọc hai bên đường để hình thành đường phố (streets) thì gọi là “hè phố”. Lúc này hè phố có thêm nhiều chức năng khác ngoài chức năng cơ bản nói trên.
Về cơ bản, có thể nhận diện 4 chức năng chính của hè phố bao gồm:
Chức năng làm lối đi riêng cho người đi bộ: Ðảm bảo an toàn và thuận lợi cho người đi bộ với tư cách người tham gia giao thông. Đây được coi là một trong những ưu tiên hàng đầu. Ngoài việc tính toán bề rộng và chi tiết cấu tạo của vỉa hè từ các bản thiết kế đô thị do Sở Quy hoạch – kiến trúc phê duyệt, kiểm soát việc lấn chiếm vỉa hè hay lắp đặt các trang thiết bị gây cản trở giao thông cần nghiêm ngặt thực hiện. Cụ thể, trong tiêu chuẩn thiết kế hè phố được quy định trong Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia các công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị QCVN 07: 2010/BXD, chiều rộng tối thiểu của hè phố như sau: Đường cấp đô thị, đường phố tiếp xúc lối vào trung tâm thương mại, chợ, trung tâm văn hóa có chiều rộng vỉa hè mỗi bên đường là 6m (hoặc 4m); với đường cấp khu vực là 4,5m (hoặc 3m); Đường phân khu vực là 3m (hoặc 2m); và đường trong nhóm nhà ở thì không quy định.
Chức năng chứa đựng hạ tầng và tiện ích đô thị: Khi dưới nền đường không có tuy nen và hào kỹ thuật thì không gian ngầm dưới hè phố là nơi chứa đựng nhiều hạ tầng theo tuyến như: hệ thống cấp điện, đường cáp quang, đường ống cấp nước, cống thoát nước… Hè phố còn là nơi đặt hệ thống các thiết bị tiện ích đô thị cột điện chiếu sáng công cộng, các biển quảng cáo và trồng cây xanh…
Chức năng là lối ra vào các công trình ở dọc phố: Hè phố là không gian đệm giữa nền đường và các công trình như nhà ở, cửa hàng dọc phố, cơ quan, trung tâm thương mại, công viên… bảo đảm an toàn cho việc ra vào các nơi này. Tại những công trình có nhiều người ra vào như nhà cao tầng, trường học… thì không gian đệm này cần được mở rộng đến mức cần thiết, tức là chỉ giới xây dựng phải lùi vào so với lộ giới. Ngoài ra, trên hè phố còn bố trí các điểm tiếp cận các công trình giao thông khác như cầu vượt và hầm dành cho người đi bộ.
Chức năng không gian công cộng đô thị: Hè phố là nơi mọi người có thể lui tới, nhìn ngắm người qua lại, hẹn hò gặp gỡ nhau hoặc đi lại tản bộ trò chuyện…. Ðây chính là không gian công cộng đô thị rất có giá trị, giúp người dân đô thị tăng “cảm nhận cộng đồng”, “cảm nhận quy thuộc” khách vãng lai có được “cảm nhận nơi chốn”. Trong thế kỷ trước, các nhà quy hoạch theo trường phái công năng như Le Corbusier rất bài xích đường phố (bao gồm cả hè phố), chủ trương loại bỏ đường phố ra khỏi triết lý quy hoạch. Tư duy này thông qua lý luận quy hoạch của Xô Viết đã rất ảnh hưởng lớn đến quy hoạch đô thị Việt Nam ngay cả trong thời điểm hiện tại, với việc quy hoạch theo chức năng, phân lô, phân thửa. Các ví dụ cụ thể đã cho ta thấy rõ nhược điểm trên khi dân cư ở các đô thị Việt Nam sở hữu các lô đất tiếp giáp với mặt đường để kinh doanh, buôn bán, cho thuê… tạo nguồn thu về kinh tế.
Chức năng là không gian hoạt động của nền kinh tế phi chính thức trong đô thị: Tại một nước đang phát triển như Việt Nam với nền kinh tế phi chính thức khá mạnh, có nhiều nghiên cứu chỉ rõ vỉa hè cung cấp một nửa số việc làm trong đô thị, nhất là cho những người nhập cư từ nông thôn ra, dưới dạng bán hàng rong, xe ôm, giúp việc nhà, bốc vác, xây dựng… Nhiều hoạt động kinh tế không chính thức như vậy cần có không gian thuận tiện và rẻ tiền, đó là hè phố. Hiển nhiên, các hoạt động này đem lại tình trạng mất trật tự và xả rác hè phố. Thế nhưng, việc cấm đoán hoàn toàn rất khó vì đó là nhu cầu kiếm sống của những cư dân này.
Ngoài ra, tại một số nơi, hè phố còn có thêm một chức năng phụ là làm không gian hoạt động của nền kinh tế phi chính thức.
HÈ PHỐ VIỆT NAM VÀ SỰ KHÁC BIỆT
Hè phố Việt Nam có những đặc trưng, đặc điểm không hoàn toàn giống các nước khác. Các chức năng cơ bản của hè phố nếu được phân tích kỹ trong bối cảnh Việt Nam sẽ cho thấy rõ sự khác biệt. Ở các nước phát triển, phương tiện giao thông hầu hết là ô tô, trong khi ở Việt Nam, chủ yếu là xe máy dẫn đến những khác biệt trong vấn đề dừng, đỗ. Mặt khác, ở những nước không có nền kinh tế phi chính thức (là các hàng rong hoạt động trên vỉa hè như ở nước ta) nhưng vẫn sử dụng không gian vỉa hè để kinh doanh hàng quán, thậm chí lan xuống lòng đường ở các phố đi bộ cũng bởi họ có văn hóa, điều kiện kinh tế khác Việt Nam.

“Một phần đất còn lại cũng trở thành không gian giao lưu” trên hè phố TP Copenhagen (Đan Mạch)

Hè phố là một bộ phận của đường phố. Trong công tác thiết kế, nếu tách riêng, hè phố chỉ là vấn đề của thiết kế đô thị nhưng đường phố lại là vấn đề của quy hoạch chứa đựng các phương thức định hình dựa trên quan điểm đô thị học.
Le Corbusier – Kiến trúc sư, Quy hoạch gia nổi tiếng ở đầu thế kỷ XX, coi hoạt động kinh doanh trên hè phố chỉ là sản xuất nhỏ, không đáng tính đến nên các phương án quy hoạch của ông loại bỏ yếu tố này. Tuy nhiên, bản quy hoạch tiêu biểu nhất của chủ nghĩa hiện đại phải kể đến Brasillia với những đại lộ dài và thẳng tắp, không tạo kết nối bằng những tuyến giao thông dành cho người đi bộ. Do vậy, mô hình này loại bỏ hoàn toàn vỉa hè chỉ còn các tuyến đường và các công trình được xây dựng trên các thảm cỏ rộng. Điều này trái ngược hoàn toàn với các tuyến đường, tuyến phố ở Việt Nam, khi mà người dân sở hữu các lô đất nằm ngoài mặt đường tận dụng chính ngôi nhà của mình để tạo nguồn thu về kinh tế…
Phương thức sản xuất châu Á khác với phương thức sản xuất của các nước khác trên thế giới. Có thể nhận định, hè phố chính là không gian phản ánh kinh tế – văn hóa – xã hội rõ ràng nhất của một quốc gia.
Chợ dân sinh hoạt động sôi nổi trên vỉa hè cũng bởi dân cư sử dụng xe máy khiến cho việc mua bán diễn ra nhanh, gọn với những nhu cầu ít. Những điều “cấm” kinh tế vỉa hè phát triển ở các đô thị Việt Nam hiện nay thể hiện rõ nguồn gốc từ việc không am hiểu nhu cầu xã hội và thực tế hoạt động của mức phát triển hiện nay. Trong khi đó, ở những nước phát triển hơn nước ta, tình trạng này vẫn được phép diễn ra.

Tiện ích đô thị trên hè phố tại TP Roma (Italia)

Các nhà quản lý ở Việt Nam không hiểu được thực tế khi đưa ra Quy định “cấm để xe máy” bởi điều ấy có nghĩa là “Cấm kinh doanh” – với một điểm kinh doanh trên vỉa hè mà không có chỗ để xe cho khách hàng sẽ không thể kinh doanh được vì đây là phương tiện phổ biến nhất hiện nay, “Cấm” thì họ để xe ở đâu? Khi các bãi để xe và việc tổ chức trông giữ xe còn quá thiếu thốn.
Hè của phố có đường cơ giới và hè của phố đi bộ cũng khác nhau. Ở TP Hồ Chí Minh, đường Nguyễn Huệ phải có vỉa hè khác với đường Lê Lợi với những đặc điểm khác nhau nên không thể áp dụng nhất loạt những tiêu chí chung cũng như những quy định hạn chế.

QUẢN LÝ HÈ PHỐ THEO CHỨC NĂNG TỪ BÀI HỌC THỰC TIỄN
Ngành xây dựng Trung Quốc đúc kết được quy tắc vàng: “Ba phần xây dựng, bảy phần quản lý”. Thực vậy, công trình xây dựng ra mà không bỏ nhiều công sức tiền của để quản lý thì hiệu quả, tính năng kỹ thuật và tuổi thọ kinh tế sẽ rất kém cỏi. Thế nhưng tình hình ở nước ta lại như ngược lại – “Bảy phần xây dựng, ba phần quản lý”, đó là vì chính quyền chỉ coi trọng xây dựng, xem quản lý là công việc thầm lặng, thành tích này ít ai biết đến.

Phân chia chức năng trên hè phố ở TP Denver (Colorado, Hòa Kỳ)

Để quản lý hè phố tốt thì phải có phương thức quản lý đúng và tổ chức quản lý phù hợp. Về phương thức quản lý, có hai quy tắc rất quan trọng sau đây: Thứ nhất là quy tắc 3i, gồm information (thông tin), incentive (khuyến khích) và interdiction (cấm đoán), cứ theo trật tự đó mà làm việc; Thứ hai là “Chỉ tiến hành cấm đoán khi chi phí cho việc cấm đoán thấp hơn lợi ích mà việc cấm đoán đó đem lại”. Nhiều thất bại trong quản lý hè phố xuất phát từ việc không tôn trọng các quy tắc này.

Có thể ví dụ như việc cấm hoạt động thương mại đối tượng nhắm đến là những người bán hàng rong) trên vỉa hè không thuộc tuyến đường cho phép được quy định tại Chương II Nghị định 39/2007/NĐ-CP ngày 16/03/2007 của Chính phủ về cá nhân hoạt động thương mại một cách độc lập, thường xuyên không phải đăng ký kinh doanh. Nhưng thực tế, hiện nay việc kiểm soát không chặt chẽ và các gánh hàng rong, xe thồ hay quán nước vẫn hoạt động – bởi đó là nhu cầu mưu sinh và số lượng người tham gia rất đông. Hay việc xử lý những trường hợp dừng đỗ xe trên vỉa hè để mua hàng, bắt đầu từ tháng 1 năm 2015 chiếu theo Khoản 3 Điều 6 Nghị định 171 của Chính phủ quy định mức xử phạt hành chính đối với lĩnh vực an toàn giao thông đường bộ đường sắt. Điều bất cập ở đây, tại các tuyến phố cấm để xe nhưng các hộ sở hữu nhà mặt phố trên các tuyến phố vẫn hoạt động kinh doanh bình thường. Đây là mâu thuẫn vì không có chỗ để xe thì không thể có hoạt động dừng mua bán, trao đổi thương mại. Mặt khác, việc quy hoạch các bãi để xe hay tổ chức trông giữ xe còn quá thiếu thốn. Như vậy, trên thực tế, việc quản lý hè phố chưa bám sát vào thực tế phát triển và phương thức hoạt động của hè phố ở nước ta.
Về nguyên tắc, quản lý hè phố bao gồm quản lý cơ sở vật chất của hè phố và quản lý các hoạt động trên hè phố.
– Về cơ sở vật chất (bao gồm các hệ thống ngầm và trang thiết bị lắp đặt trên bề mặt) công tác quản lý được quy định tại Nghị định số 72/2012/NĐ-CP ngày 24/9/2012 của Chính phủ về quản lý và sử dụng chung công trình hạ tầng kỹ thuật; Nghị định 38/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian, kiến trúc và cảnh quan đô thị; Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị; và các văn bản quy định về quản lý xây dựng, lắp đặt, cải tạo, chỉnh trang… hiện hành khác có liên quan.
– Về hoạt động: Các hoạt động diễn ra trên hè phố được phân chia thành hoạt động dài hạn, trung hạn, ngắn hạn. Như trong Quy định về quản lý, vận hành, khai thác, sử dụng hệ thống đường đô thị trên địa bàn TP Hà Nội (ban hành kèm theo Quyết định số 15/2013/QĐ-UBND ngày 09/05/2013 của UBND TP Hà Nội) đã nêu tại điều 9. Quy định về sử dụng hệ thống đường đô thị ngoài mục đích giao thông đã thống kê các hoạt động “tạm thời”, trong đó có 5 hoạt động được phép diễn ra trên hè phố bao gồm: (1) để xe đạp, xe máy, ô tô; (2) để kinh doanh, buôn bán; (3) trung chuyển vật liệu phục vụ thi công, xây dựng công trình; (4) phục vụ việc cưới, việc tang; (5) hoạt động văn hóa.
Tổ chức quản lý hè phố cần coi trọng nguyên tắc tổng hợp (Comprehensive), vì bản chất hè phố chính là một công trình tổng hợp, nếu không có một vị “tổng quản” thì sẽ nẩy sinh hiện tượng chồng chéo, cản trở nhau.
Cũng trong Quyết định số 15/2013/QĐ-UBND ngày 09/05/2013 của UBND thành phố Hà Nội đã nêu ở chương IV – Phân công trách nhiệm, bao gồm: Điều 13 – Trách nhiệm của các Sở, Ngành, Thành phố; Điều 14 – Trách nhiệm của UBND cấp huyện; Điều 15 – Trách nhiệm của UBND cấp xã; Điều 16 – Trách nhiệm của các chủ đầu tư, nhà đầu tư; Điều 17 – Trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị, cá nhân. Tuy nhiên, còn rất khó xác định rõ ai hay cơ quan nào là “tổng quản” để điều phối mọi hoạt động quản lý hè phố ?
Để giải quyết các vấn đề trên cần quản lý tốt không gian vỉa hè theo các chức năng chính, phù hợp bởi yêu cầu sử dụng thực tiễn và sinh hoạt của người dân. Trước hết cần lập Quy chế quản lý tuyến phố quy định trách nhiệm, quyền hạn và trình tự xử lý nhằm giảm thiểu các bước xét duyệt, gọn nhẹ khi tra cứu và linh động đối với tính đặc thù của từng tuyến phố. Cần đầu tư nguồn nhân lực và nhân lực để lập bản đồ (số hóa) đầy đủ về cơ sở vật chất và hoạt động trên tuyến phố để thiết lập. Đây chính là những cơ sở cần thiết để có thể triển khai mạnh mẽ và đồng bộ công tác quản lý hè phố theo chức năng. /.

TS Phạm Sỹ Liêm
Viện trưởng, Viện Kinh tế xây dựng và đô thị thuộc THXDVN

TẠP CHÍ KIẾN TRÚC VIỆT NAM SỐ 200 – 2016