Hướng tới xây dựng chính quyền đô thị Việt Nam

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam diễn ra đồng thời với quá trình chuyển đổi nền kinh tế, thể chế kinh tế – chính trị và hiện đại hóa về nhiều mặt dẫn đến sự điều chỉnh không theo kịp yêu cầu thực tiễn, nhất là trong bối cảnh phát triển nhanh.

Tốc độ phát triển nhanh, đặc biệt là tại các đô thị lớn trong vòng 20 năm qua là thách thức rất lớn cho quá trình đổi mới hệ thống chính quyền đô thị. GDP ở khu vực đô thị tăng từ 50% (1980-1990) đến trên dưới 80% GDP cả nước, trong khi chúng được tạo ra bởi 20% – 30% dân số và khoảng 4% diện tích quốc gia. Mức độ tập trung các hoạt động, tính chất phức tạp, và yêu cầu quản lý cao ở đô thị lớn ngày càng khác biệt so với tính chất quản lý lãnh thổ nói chung hay quản lý một số lĩnh vực nông thôn. Khoảng cách giữa các mục tiêu xây dựng bộ máy “tập trung, thống nhất, thông suốt/ bộ máy tinh gọn và hợp lý, tăng cường tính chuyền nghiệp, giải quyết nhanh gọn công việc của người dân” và thực tế tại các khu vực đô thị ngày càng lớn hơn.
Những bất cập không chỉ ở trong khu vực quản lý đô thị, mà còn có tính hệ thống. Có thể quan sát được một vài dấu hiệu còn như chồng lấn trách nhiệm giữa các cấp tổ chức chính quyền đô thị được các phương tiện thông tin đại chúng nên tiếng trong thời gian qua.

Khu trung tâm hành chính TP. Đà Nẵng

Bộ máy chỉnh quyền cũng đã nhận thức được vẫn đề tập trung trách nhiệm vào người đứng đầu và tính giải trình. Tuy nhiên vấn đề không đơn giản bởi việc chịu trách nhiệm và giải trình phải trở thành nền tảng cho cả bộ máy quản lý với người đứng đầu đô thị chịu trách nhiệm giải trình cao nhất với toàn thể dân cư của họ.
Vấn đề không chỉ nằm trong nhánh hành chính mà còn nằm ở hệ thống chính trị. Bộ máy hành chính Việt Nam được xây dựng đan xen với hệ thống chính trị; cho phép một cán bộ/công chức có thể nhiều vai: lúc giám sát nghị viện/nghị trường, lúc là lãnh đạo cấp ủy ra chủ trương, lúc lại trực tiếp giải quyết công việc đôi khi dẫn đến tình trạng chồng chéo trách nhiệm hoặc xung đột lợi ích và giảm tính phê phán khách quan. Đặc biệt, khi nhiều cấp Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhưng nghị quyết còn yếu khả năng thực thi, chưa đảm bảo toàn diện chức năng giám sát.
Vấn đề trao quyền rộng rãi hơn cho các đô thị đã có nhiều chuyển biến. Tại các đô thị lớn, vấn đề tự chủ về tài chính ngày càng trở nên rõ ràng và cấp thiết. Tuy nhiên, việc phân cấp cấp tỉnh vẫn chưa đến với cấp đô thị trực thuộc tỉnh hoặc trực thuộc huyện. Bộ máy và cách thức quản lý ở thị trấn vẫn khá giống xã và huyện vẫn giống thành phố và đô thị trực thuộc tỉnh. Cấp dưới tỉnh chưa được quyết hạn mức thu phí, lệ phí, chính sách ưu đãi.

Tham khảo Mô hình chính quyền đô thị (tự chủ) ở Nhật Bản
Hệ thống đô thị: Nhật Bản dù đã công nghiệp hóa và đẩy mạnh đô thị hóa trước Việt Nam cả trăm năm, nhưng sự hình thành bộ máy chính quyền đô thị có nhiều nét của quản lý cộng đồng xã hội kiểu nông thôn tự quản. Dù có những cải cách trong phân chia cấp độ tự quản để quản lý đô thị tốt hơn thì tinh thần này là đặc điểm bất biến trong hàng trăm năm qua.
Xã hội đô thị dù “vô danh tính” (anonymous) vẫn được tổ chức quản lý như một cộng đồng với người đứng đầu dại diện cho cả đô thị có trách nhiệm cao nhất. Từ thế kỷ 19 cho đến 20, cơ chế ủy nhiệm và bổ nhiệm theo vùng (thế kỷ 19) được thay thế bằng xây dựng chính quyển đô thị bầu gián tiếp. Thị trưởng (trước năm 1945), rồi bầu trực tiếp Thị trưởng và Hội đồng thành phố (sau năm 1945).
Chú ý là sự trao quyền hay trách nhiệm đứng đầu thực chất không phải là trao cho cấp chính quyền mà thực chất là trao cho người dân bởi người dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu và các đại diện trong Hội đồng địa phương. Việc tôn trọng sự tự quyết cùa các “đoàn thể” và “người dân” địa phương được thể hiện thành tinh thần cốt lõi trong Hiến pháp.
Nội dung “đoàn thể tự quản” là thiết lập đoàn thể địa phương với tư cách pháp nhân độc lập từ nhà nước; lấy đoàn thể khu vực đó đưa vào hành chính địa phương; và “người dân tự quản” là xóa bỏ sự can thiệp của chính quyền Trung ương vào hành chính địa phương, xử lý một cách tự chủ dựa trên ý kiến của người dân thuộc địa phương đó. Khi tôn trọng các quyền này thì Nhà nước đã tin tưởng và giao cho dù là Thị trưởng hay Trưởng thôn những quyền điều hành trong phạm vi và giảm thiểu can thiệp hành chính từ cấp trên. Ngược lại, người đứng đầu chịu sự giám sát của Hội đồng địa phương – cơ quan quyền lực ở địa phương một cách thực chất.
Về mặt hệ thống, các đô thị Nhật Bản có ngưỡng xếp loại đô thị cao hơn Việt Nam một bậc. Đô thị loại 4 là ngưỡng của Nhật Bản được coi là đô thị, còn đô thị loại 5 của chúng ta tương đương các làng.
So với Việt Nam, số lượng các đô thị ở Nhật Bản gần tương đương, nhưng hơn 700 đô thị của họ đều có bộ máy chính quyền riêng, có quản lý chuyên môn (tùy cấp) và đều có tính tự chù nhất định.
Phân cấp và trao quyền trong hệ thống: Về mặt tồ chức, mỗi đô thị chỉ có một cấp chính quyền (trừ Tokyo) và các cấp loại chính quyền được xếp thứ hạng và phân loại tồ chức bộ máy dựa vào quy mô và đặc điểm hoàn thiện của mỗi đô thị trong hệ thống. Nếu là đô thị lớn hoặc khu vực lõi đã được phát triển hoàn thiện thì sự trao quyền cũng rộng rãi hơn để đô thị tự quyết nhiều vấn đề phát triển và phức tạp như quy hoạch, hạ tầng, và đất đai. Ngược lại, các đô thị quy mô nhỏ sẽ được giao tự chủ các vấn đề thấp hơn. Mức độ cao thấp được mô tả giống như các thang bậc ở trong mô hình phân loại mức độ tự quản theo loại hình và quy mô.
Với mô hình này, có thể thấy các hạt nhân đô thị được tách ra để trao chế độ tự quản riêng. Đô thị càng lớn được trao quy chế tự quản càng lớn, và các đô thị lớn tới mức 0,5 triệu – 1 triệu dân được trao quy chế đặc biệt (Designated) – trao quyển tự chủ toàn diện rộng rãi. So với Việt Nam, các đô thị xếp vào nhóm tự chủ rộng rãi (chỉ định) có quy mô tương đương đô thị loại 1 và 2 trực thuộc Trung ương và trực thuộc tỉnh ở Việt Nam. Hệ thống đô thị thuộc nhóm được trao quyền bình thường tương tự với các đô thị loại 3 của Việt Nam.
Nhìn từ cấp cơ sở, hệ thống đô thị Nhật Bản tự chủ không chỉ với Trung ương mà còn với đơn vị hành chính cấp trên nó, ví dụ cấp tỉnh. Tất nhiên mức độ tự quản là hạn chế với các đô thị nhỏ, nhưng các đô thị lớn mặc dù thuộc một tỉnh về mặt địa lý nhưng cũng có quy chế tự quản đối với cả tỉnh đó. Chú ý rằng chỉ rất ít các đô thị được trao quy chế “thành phố chỉ định” (có thể hiểu là thành phố tương đối lớn, có nền kinh tế độc lập và vùng ảnh hưởng – dân số 500.000 người trở lên – kể cả ngoại vi).
Quyền quản lý các đô thị rất lớn như Tokyo, Kyoto và Osaka có quy chế riêng cho cả đô thị lõi lẫn các đô thị cấp cơ sở của vùng (ward). Vùng Tokyo được phân thành hai cấp quản lý với sự trao quyển tự chủ cũng khá rộng rãi cho cấp dưới (ward – có thể hiểu là các phường lớn). Gọi là “phường lớn” vì chúng có quy mô lớn hơn phường của Việt Nam nhiều lần – dân số tương đương quận với quy mô trung bình khoảng 200.000 đến 400.000 người.
Nhật Bản không sử dụng cấp trung gian trong mô hình chính quyền đô thị hiện tại. Đô thị “chỉ định” có phạm vi phân nhiệm là toàn diện với đủ các lĩnh vực, đặc biệt là vấn để quản lý phát triển tương đương như cấp tỉnh (tự quản về quy hoạch và các dự án phát triển đô thị). Các đô thị nhỏ hơn được quản lý hạ tầng, đất đai bên cạnh quy hoạch. Đô thị nhỏ nữa chỉ được phân bổ phúc lợi xã hội.

Không gian trung tâm Q1, Tp. HCM

Một số đề xuất xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam
Xuất phát từ những kinh nghiệm của Nhật Bản, từ thực tiễn Việt Nam và đối chiếu với các hệ thống quản lý đô thị khác trên thế giới, quá trình xây dựng hệ thống quản trị đô thị ở Việt Nam cần có một số nghiên cứu điều chỉnh như sau:
Xây dựng chính quyền đô thị tự chủ/tự quản (Autonomus status) với bản chất trao quyền cho “thị dân” là mục tiêu hướng tới và cần hiện thực hóa bằng các bước đi cụ thể, có tính đến điều kiện ở Việt Nam. Chúng ta cần mạnh dạn trao cho nhân dân quyền trực tiếp chọn lựa người đứng đầu qua hình thức tranh cử. Đồng thời, nâng cao vị thế Hội đồng nhân dân để trở thành đối trọng bằng các quyền giám sát và năng lực giám sát. Việc bầu cử trực tiếp phổ thông đầu phiếu là mô hình đáng tham khảo và sử dụng trong điều kiện dân trí đã nâng cao. Đã trao quyền thì phải trao thực quyền. Việc tổ chức hội đồng nhân dân chỉ có ý nghĩa khi có ngân sách riêng và chính sách riêng gắn với các sắc thuế riêng và loại phí riêng. Các vị trí phải độc lập, hành pháp thì không làm giám sát và ngược lại. Điều này cũng trùng với yêu cầu các vị trí dân bầu phải làm chuyên trách cao hơn. Tất nhiên vấn đề này liên quan đến cải cách về hệ thống chính trị.
Đô thị có quy mô nhỏ cũng cần hình thành chính quyền đô thị riêng, dù phạm vi trao quyền về các lĩnh vực kỹ thuật phức tạp còn ít; nhưng việc quản lý về mặt xã hội vẫn có đầy đủ, và chỉ có một cấp thực thi các việc được trao. Cấp trên giao quyền thì ít can thiệp vào viêc cấp dưới, tránh để một việc hai cấp cùng có trách nhiệm. Đây là cốt lõi của việc phân công tổ chức bộ máy. Việc hình thành thang nấc tự chủ có thể phụ thuộc vào hệ thống phân cấp hiện hành nhưng cần điều chỉnh theo thực tế khi xem xét đầy đủ các yếu tố chín muồi. Việc trao quyền không chỉ là khung hay tiêu chí mà cần có lộ trình và lựa chọn phù hợp với quy mô, đặc điểm năng lực hiện hành của từng đô thị qua các đánh giá chuyên môn và ý chí của Hội đồng thành phố quyết tâm chuyển đổi mô hình.
Chỉ với các đô thị có quy mô trung bình lớp thuộc cấp tỉnh mới được trao các thẩm quyền về quản lý kỹ thuật phức tạp như quản lý đất, xây dựng cơ sở hạ tầng và kiểm soát phát triển đô thị. Các nội dung này khi trao quyền cần tiến tới mô hình một đầu mối để không còn trùng lặp chức năng quản lý giữa Sở Xây dựng và Phòng quản lý đô thị các đô thị trực thuộc tỉnh. Nếu có trao thì nhất quán hỗ trợ năng lực cấp dưới; còn không thì không giao nhưng phải bố trí đủ lực lượng sâu sát để thực hiện nhiệm vụ.
Tổ chức quản lý đô thị lớn cần cân nhắc mô hình đô thị lõi với các đô thị loại 1 trực thuộc tỉnh và trung ương. Đô thị loại 1 này có thể học tập mô hình quản lý xây dựng chính quyền quản lý riêng khu vực đô thị lõi và để các huyện ngoại vi quản lý tự chủ theo mô hình nông thôn. Đà Nẵng, Cần Thơ và Hải Phòng, (và cả Huế) có thể trao quyền rộng rãi hơn cho huyện và tập trung quản lý khu vực đô thị với chỉ cần một cấp chính quyền.
Cần cân nhắc điều chỉnh lại quy mô chính quyền cơ sở và vùng đô thị loại đặc biệt. Quy mô của thành phố Hồ Chí Minh hay Hà Nội hiện nay quá lớn để chính quyền một cấp Hội đồng nhân dân có thể giám sát có hiệu quả. Nhưng cấp phường lại quá nhỏ bé để giám sát và đảm bảo thực hiện. Cấp quận là trung gian lại đang được đề xuất bỏ Hội đồng nhân dân có thể dẫn đến nhiều bất cập về giám sát khi trao quyền lớn cho quận như hiện nay nhưng lại chỉ giám sát từ thành phố và không có ở phường. Tại hai đô thị này, thiết nghĩ nên áp dụng mô hình chính quyền Tokyo với cấp quận làm cấp cơ sở và là đô thị hai cấp: quận và thành phố. Quy mô của mỗi đơn vị cơ sở có thể lấy từ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn dân, nhưng phải có căn cứ lich sử, địa lý, văn hóa, chính trị để phân chia cho hợp lý, không phải cắt theo quy mô đơn thuần. Vùng ngoại vi đô thị cần xây dựng mô hình riêng. Hà Nội so với TP.Hồ Chí Minh cùng những khác biệt do tỉ lệ diện tích và dân số nông nghiệp lớn. Có thể áp dụng mô hình đô thi lõi làm hai cấp, và bên ngoài là tỉnh Hà Nội. Bên trong đô thị lõi có thể áp dụng mô hình này với hai cấp chính quyền: cơ sở – quận hiện tại. Bên ngoài Hà Nội là các huyện có cơ chế quản lý như huyện ngoại thành được trao quyền tự chủ cơ sở cao hơn. Các đô thị khác của tỉnh Hà Nội thuộc huyện quản lý như cũ, nhưng Sơn Tây cần trao quyền rộng rãi hơn để tự chủ trong quản lý (có thể không hoàn toàn giống như quận nhưng tương đồng). TP.HCM cũng có Cần Giờ, Cù Chi, Nhà Bè; Đà Nẵng cũng có huyện Hòa Vang rất khác biệt so với phần đô thị còn lại.
Trên đây là những nghiên cứu ban đầu dựa trên tiếp cận hệ thống và lý thuyết. Để áp dụng thành công cần triển khai nghiên cứu phạm vi lớn hơn, dựa vào thực tiễn để kiểm chứng các nội dung lựa chọn triển khai./.

Ts. Nguyễn Ngọc Hiếu

Khoa Quản lý nhà nước về đô thị và nông thôn, Học viện Hành chính Quốc gia