Quy hoạch tích hợp: Bài toán nguồn lực nhìn từ dự án cao tốc Bắc – Nam

Theo TS. Nguyễn Quang, Giám đốc Chương trình Định cư con người, Liên hợp quốc tại Việt Nam (UN-Habitat Việt Nam): “Đầu tư của nhà nước vào giao thông chưa có cơ chế thu hồi và tái đầu tư hiệu quả. Nhiều dự án làm giao thông chỉ đem lại lợi nhuận cho các nhà kinh doanh bất động sản và dân có nhà ven đường. Tình trạng người được hưởng lợi mà lại không bù đắp gì cho hạ tầng giao thông là do thể chế quản lý của Việt Nam”. Mở đầu cuộc trao đổi với Người Đô Thị là câu hỏi liên quan đến nguồn lực phát triển.

TS. Nguyễn Quang – Giám đốc UN – Habitat Việt Nam

Thưa ông, chúng ta thường thảo luận một chiều là làm thế nào phát triển hạ tầng (giao thông, điện, nước…) để tạo điều kiện cho phát triển đô thị (công trình xây dựng các loại…) mà chưa đặt câu hỏi ngược lại. Ông có ý kiến gì về vấn đề này?

Đúng thế, vì mọi người thường thấy đường mở đến đâu nhà cửa mọc bám đường, thành phố xá đến đó. Giao thông như “ban ơn”, sinh ra đô thị, khu công nghiệp… thì đương nhiên phải được đầu tư lớn (đường bộ, đường sắt, cầu, sân bay, cảng biển…), ngành này được “chiều chuộng”, có tài chính riêng, tổ chức quy hoạch riêng, hầu như chẳng ngồi “chung bàn” với ai…

Đã thành nếp nghĩ rồi, nên không mấy ai chịu hỏi việc phát triển đô thị, khu công nghiệp… ngược lại sẽ giúp hạ tầng giao thông phát triển?

Nhìn khái quát, khi một tuyến giao thông hoàn thành nó có thể kéo theo cả chuỗi đô thị phát triển dọc theo tuyến ấy, nhiều dự án công nghiệp, đô thị lớn nhỏ ra đời, giá trị đất đai, bất động sản gia tăng nhanh chóng, tóm lại nhiều ngành được hưởng lợi.

Rồi sau một thời gian, những không gian đô thị đó phát triển quá mức, giao thông bị quá tải… các nhà quản lý lại nhốn nháo tìm nguồn lực (tiền) để bổ sung cho hạ tầng giao thông. Vai trò giao thông, một lần nữa lại được đẩy lên, nó tiếp tục là “chủ soái cuộc chơi”.

Vậy nghịch lý ở đây là, phát triển hạ tầng giao thông chỉ đem lợi cho các ngành (thấy rõ ở giá trị đất tăng) thôi ư? Trong khi đô thị hóa, công nghiệp hóa (kẻ hưởng lợi) lại không có cách gì bù đắp lại cho giao thông?

Hiện người ta đang thảo luận nhiều về việc tìm đâu ra tiền để làm sân bay Long Thành, đường cao tốc Bắc – Nam… Từ câu chuyện thời sự này, ông có thể đặt vấn đề làm thế nào để các bên “góp tiền” cho giao thông? 

Chúng ta đang bàn về đường cao tốc Bắc – Nam cần vốn đầu tư hàng chục tỷ USD, nhưng tôi chưa thấy có lời trình bày nào thuyết phục là tuyến giao thông chiến lược ấy sẽ tạo ra bao nhiêu trung tâm đô thị mới, khu công nghiệp mới, vùng du lịch dịch vụ mới… sẽ sinh ra bao nhiêu công ăn việc làm và tiền bạc? Từ đó chúng (những chủ thể các không gian trung tâm mới) sẽ có thể phải đóng góp bao nhiêu phần trăm nguồn lực (do được hưởng lợi, do giao thông tạo ra chúng…) để buộc chúng cùng đầu tư tuyến giao thông này?

Nói nôm na là hiện bên giao thông vẫn đang “chơi một mình” bàn chuyện xài ngân sách nhà nước cho giao thông một mình, các bên liên quan khác như “ông” đô thị, đất đai, năng lượng, du lịch… “chầu rìa”.

Để trả lời câu hỏi của bạn, tôi xin lấy một ví dụ làm đường sắt cao tốc dài hơn 11.000km ở Nhật Bản, và nói ngay rằng họ lấy vốn từ chính các đô thị, khu công nghiệp mọc lên theo tuyến giao thông này, gọi là TOD – Transit – Oriented Development (Đô thị phát triển theo giao thông).

Nói giản ước, để làm được việc đó họ sử dụng hai thứ:

(1) Công cụ điều chỉnh giá đất (là bộ giá đất được tính toán khoa học, cập nhật theo từng giai đoạn của dự án giao thông…). Công cụ đó đã giúp họ tính được các đô thị mới hình thành bên các tuyến giao thông mạnh đã làm gia tăng giá trị đất đai tới hàng chục, hàng trăm lần (gấp 5.000 lần – NV).

Đó chính là khoản chênh lệch địa tô giúp Chính phủ Nhật Bản huy động vốn làm hàng vạn km đường cao tốc. Như vậy, cùng với hệ thống đường sắt cao tốc hoàn thành, là hàng trăm đô thị mới hiện đại có kết nối hạ tầng và tiện nghi ra đời. Mà họ không phải vay mượn đầu tư của ai.

(2) Để vận hành trơn tru quy trình bổ trợ sức mạnh hạ tầng giao thông – đô thị ấy, lại cần có bộ máy tích hợp các cơ quan phát triển hạ tầng giao thông và đất đai.

Chính phủ Nhật Bản đã quyết định sáp nhập nhiều bộ và cơ quan ngang bộ vào làm một (quyết định cải cách hành chính ngày 6.1.2001), gồm: Bộ Giao thông – Vận tải, Bộ Xây dựng, Cơ quan Phát triển Hokkaido và Cơ quan Đất đai Quốc gia, đến năm 2008 bộ này có tên là Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng, Giao thông và Du lịch, viết tắt MLIT (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism).

Nó chịu trách nhiệm cho một phần ba trên tổng số các luật và mệnh lệnh ở Nhật Bản, và là bộ lớn nhất của Nhật Bản về nhân viên, cũng như cơ quan điều hành lớn thứ hai của Chính phủ Nhật Bản sau Bộ Quốc phòng. Bộ này còn giám sát bốn cơ quan bên ngoài bao gồm Cảnh sát biển Nhật Bản và Cơ quan Du lịch Nhật Bản.

Ngày 20.9, Cổng thông tin điện tử Chính phủ đưa tin Thủ tướng yêu cầu UBND tỉnh Kiên Giang tổ chức lập Quy hoạch tỉnh Kiên Giang thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Đồng thời, tổ chức lập mới quy hoạch chung xây dựng đảo Phú Quốc theo định hướng phát triển thành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt… Trong ảnh: Trận ngập lụt nghiêm trọng hồi tháng 8.2019 chưa từng xảy ra trong 100 năm qua ở Phú Quốc, được các chuyên gia nhận định nguyên nhân xuất phát từ công tác quy hoạch chưa bền vững, xây nhiều resort ven biển đã chặn đường thoát nước… Ảnh: Thuận Thắng

Ở Hàn Quốc cũng hình thành một cơ quan quản lý thống nhất tương tự như Nhật Bản. Đó là các Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Giao thông vận tải (MOLIT – Ministry of Land, Infrastructure and Transport) thành lập từ năm 1948, tổ chức lại năm 2013 (có tiền thân là Bộ Xây dựng và Giao thông – Vận tải), sau đó Bộ Hàng hải và Ngư nghiệp cũng được sáp nhập vào.

Bộ MOLIT có nhiệm vụ “thiết lập và điều phối chính sách lãnh thổ quốc gia và các luật cơ bản liên quan đến lãnh thổ quốc gia, bảo tồn và phát triển lãnh thổ quốc gia và tài nguyên nước, xây dựng đô thị, đường bộ, nhà ở, xây dựng bờ biển, sông, cải tạo đất”.

Cơ chế quản lý tích hợp này đã giúp Hàn Quốc nhanh chóng hình thành những tuyến cao tốc vô cùng hiện đại nối các đô thị lớn với nhau và tạo nên nhiều trung tâm đô thị bên đường giao thông rất phát triển.

Luật pháp Hàn Quốc cũng tạo điều kiện cho việc hình thành một thiết chế công ty dịch vụ công (do nhà nước sở hữu và quản lý) trong phát triển đất đai và nhà ở. Đó là Tập đoàn Nhà đất Hàn Quốc (có cổ phần của Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông, Bộ Tài chính) với mục tiêu tạo nguồn lực phát triển đất đai, nhà ở và đô thị một cách bền vững trên nguyên tắc thị trường. Tức là nhà nước đầu tư phát triển hạ tầng, trên cơ sở kinh doanh, thu hồi giá trị gia tăng của đất đai nơi có đường giao thông đi qua, nhằm mục tiêu tái đầu tư vào hạ tầng và tiện ích xã hội.

Trở lại tình trạng phát triển giao thông ở nước ta, nhà nước bỏ tiền (thuế dân, đi vay nước ngoài…) để giao ngành giao thông làm đường, nhưng người hưởng lợi nhiều nhất giá trị gia tăng của đất đai là các nhà đầu tư bất động sản, khu công nghiệp được kết nối trực tiếp với giao thông, chiếm giữ không gian đất hai bên đường.

Đất công thổ đưa vào thị trường theo cách này cạn kiệt nhanh chóng, không còn đất công để làm trường học, bệnh viện và các công trình công ích khác. Hoặc nếu muốn chính phủ phải mua lại quyền sử dụng đất của tư nhân, một tiến trình làm công quỹ của chính phủ nghèo nhanh cùng với sự suy giảm chất lượng sống vốn đã rất thấp của dân.

Thưa ông, chúng ta cũng bắt đầu thi hành Luật Quy hoạch với tham vọng “tích hợp” nhiều nội dung quy hoạch không gian riêng rẽ (do từng bộ, ngành lập) vào một hệ thống chung, nhưng đang rất bế tắc trong thực thi. Tức là, dường như nếu chỉ có Luật là không đủ?

Luật chỉ là một điều kiện cần, huống hồ Luật này còn nhiều chỗ chưa rõ ràng. Và cái thiếu cơ bản là chưa có một cơ chế cụ thể (hành chính, chuyên môn) để các bên liên quan cùng làm việc trên quan điểm thay việc làm riêng lẻ bằng việc phối hợp; thay việc bảo vệ quyền lợi riêng của từng đơn vị, từng ngành bằng cách chia sẻ quyền lợi và trách nhiệm; thay cách hoạch định chỉ bằng mệnh lệnh hành chính bằng sự phối hợp vận động và phát huy quyền lực mềm…

Đồng thời, thay cách làm quy hoạch “chay” dựa vào nguồn lực bao cấp bằng cách quy hoạch với những ưu tiên cụ thể, đầu tư phát triển trên nguyên tắc thị trường (có thu hồi vốn) và phát triển bền vững.

Dù còn gặp nhiều trắc trở nhưng tôi vẫn mong rằng Luật đó sẽ là một cú hích cho một cuộc cải cách thể chế sâu rộng hơn ở Việt Nam.

Chúng ta sẽ vui vẻ chờ vậy.

Cảm ơn ông đã dành thời gian trao đổi. 

Trần Huy Ánh/Người đô thị