Hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý phát triển công trình cao tầng nội đô

(Tạp chí KTVN) – Hệ thống quy định pháp luật quản lý công trình cao tầng

Sau khi đất nước thống nhất, Nhà nước bắt đầu bãi bỏ chính sách bao cấp về nhà ở, thay vào đó là các chính sách khuyến khích, tạo điều kiện để người dân tự cải thiện nhà ở. Năm 1992 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 118/TTg bãi bỏ chế độ phân phối về nhà ở và đưa tiền phụ cấp về nhà ở vào tiền lương. Cùng với chính sách xóa bỏ bao cấp về nhà ở, Nhà nước triển khai bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, góp phần tạo nguồn vốn đầu tư phát triển nhà ở và thực hiện chính sách hỗ trợ nhà ở cho các đối tượng hưởng lương từ ngân sách Nhà nước và các đối tượng xã hội như: lực lượng vũ trang, sinh viên, người có công với cách mạng…

Phù hợp với tiến trình phát triển, Nhà nước thông qua Luật Nhà ở để quản lý nhà ở. Năm 2005, Luật Nhà ở ra đời, muộn hai năm so với Luật Đất đai (2003) đã củng cố toàn diện về mặt pháp lý đối với quản lý nhà ở. Nhà nước có kế hoạch phát triển nhà ở trong đó tập trung xây dựng các khu chung cư trong các khu đô thị – là một trong các chiến lược quan trọng trong phát được chuyển hướng thành xây dựng các khu nhà ở với phát triển đồng bộ các công trình hạ tầng xã hội và công trình hạ tầng kỹ thuật được gọi là các khu đô thị mới. Ý tưởng này được hình thành từ giữa thập niên 90 mà khởi đầu bằng KĐT Linh Đàm tại Hà Nội và TP Hồ Chí Minh là KĐT Phú Mỹ Hưng. Ngày 15/06/1997 khu đô thị mới Linh Đàm chính thức được khởi công xây dựng. Tổng Công ty đầu tư và phát triển nhà và đô thị (HUD) thuộc Bộ Xây dựng là đơn vị doanh nghiệp nhà nước đầu tiên thực hiện ý tưởng này.

Ngày 05/01/2006, sau 9 năm thực hiện các dự án thí điểm khu đô thị mới, Chính phủ ban hành Nghị định 02/2006/NĐ-CP về Quy chế khu đô thị mới, chính thức pháp quy hóa việc phát triển đô thị theo các dự án khu đô thị mới mà chủ yếu là xây dựng nhà chung cư.

Nhà cao tầng xen cấy xây mới tại khu vực Quận Hoàn Kiến, TP Hà Nội

Trong giai đoạn hiện nay, cùng với sự phát triển kinh tế, xu thế nhà cao tầng đang nở rộ tại các đô thị Việt Nam. Qui mô cũng như số tầng cao ngày càng tăng. Tuy nhiên, công tác quy hoạch và quản lý đô thị của Việt Nam còn nhiều bất cập. Số lượng những khu đô thị mới đạt chuẩn còn rất hạn chế, trong khi đó lại xuất hiện nhiều dự án nhà cao tầng vì lợi ích kinh tế, xây chen lấn chất tải lên hạ tầng kỹ thuật hiện có…. Dịch vụ tiện ích trong các khu nhà ở cao tầng cũng là một vấn đề cần bàn đến. Chất lượng kết cấu hạ tầng tại các đô thị vẫn còn thấp dẫn đến tình trạng ùn tắc giao thông diễn ra ngày càng nghiêm trọng. Vấn đề về cấp thoát nước, phòng cháy chữa cháy, cứu hộ, thoát người khi có sự cố cũng là một vấn đề nhức nhối đối với nhà ở cao tầng tại các đô thị Việt Nam trong những năm gần đây.

Bên cạnh một số ít các nhà ở cao tầng thành công, còn rất nhiều công trình được xây lên thuần túy chạy theo lợi nhuận, không chú trọng đến chất lượng sống, môi trường vi khí hậu, trở thành những cỗ máy tiêu thụ năng lượng đáng báo động. Nhiều nhà ở cao tầng tại các đô thị Việt Nam chưa đáp ứng đầy đủ sự đi lại, giao lưu trong cộng đồng, các hoạt động giải trí, thể thao… khiến cho con người sống trong đó có cảm giác thiếu thốn, ngột ngạt… Vấn đề vi khí hậu cho các căn hộ chưa được giải quyết tốt, khoảng cách giữa con người với thiên nhiên ngày càng xa cách bởi không gian xanh hiếm hoi dần bị lấp đầy bởi kính và bê tông.

Về chính sách phát triển nhà ở, theo quyết định số 2127/QĐ-TTg ngày 30/11/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược nhà ở quốc gia đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030, tỷ lệ nhà ở chung cư trong các dự án phát triển nhà ở tại các đô thị loại đặc biệt (Hà Nội và TP Hồ Chí Minh) đạt trên 90%, đô thị từ loại 1 đến loại 2 đạt trên 60%, đô thị loại 3 đạt trên 40% tổng số đơn vị nhà ở xây dựng mới.
Theo các khái niệm hiện nay về nhà cao tầng và nhà ở chung cư thì phần lớn nhà cao tầng hiện nay là nhà ở chung cư, với các chức năng khác nhau. Nếu so sánh với hệ thống phân loại tại các nước phát triển như Singapore, Hoa Kỳ sẽ bao gồm nhà ở cao tầng (Residence) và các loại công trình cao tầng phi nhà ở hoặc chức năng hỗn hợp (Non – Residence).

Trên cơ sở đó, các địa phương ban hành quyết định riêng, cụ thể hóa các mục tiêu theo quyết định số 2127/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
Hà Nội thông qua Nghị quyết số 05/2013/NQ-HĐND ngày 12/07/2013 của Hội đồng nhân dân Thành phố về Chương trình phát triển nhà ở giai đoạn 2012-2020 và định hướng đến năm 2030.

Trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, chính quyền Thành phố triển khai xây dựng nhà ở trong đó có nhà ở cao tầng và các loại nhà có chức năng sử dụng khác.

Hiện nay, nhà ở cao tầng đã bước vào giai đoạn phát triển mới với nhiều hình thức phong phú đa dạng. Từ các chủ đầu tư với các phương án thiết kế trong nước đến ngoài nước, từ các doanh nghiệp nhà nước đến doanh nghiệp tư nhân đầu tư… Chất lượng xây dựng cũng có sự thay đổi phụ thuộc vào tiêu chuẩn thiết kế được sử dụng và các nhà thầu xây dựng.

Hiện trạng đường Shilouhette khu vực trung tâm đô thị TPHCM tạo dựng trên cơ sở các công trình cao tầng xây mới trong những năm gần đây

Nội dung quy định pháp luật về quản lý công trình cao tầng nội đô

Về khái niệm nhà ở cao tầng, theo TCXDVN 323:2004 “Nhà ở cao tầng – Tiêu chuẩn thiết kế” nhà ở cao tầng là loại nhà ở, căn hộ có chiều cao từ 9 đến 40 tầng (trên 40 tầng thường gọi là nhà chọc trời). QCVN 06:2010/BXD về an toàn cháy cho nhà và công trình phân định nhà cao tầng thuộc nhóm nguy hiểm cháy theo công năng có chiều cao lớn hơn 50m và 70m phải có giải pháp riêng được cơ quan PCCC thẩm định phê duyệt. Đầu năm 2013, Bộ Xây dựng ra Quyết định 212 hủy bỏ 169 tiêu chuẩn xây dựng trong đó có TCXDVN 323:2004 “Nhà ở cao tầng – Tiêu chuẩn thiết kế”, chỉ giữ lại 20 tiêu chuẩn được cho là phù hợp trong giai đoạn hiện nay, đến nay vẫn chưa có tiêu chuẩn thay thế.

Về khái niệm nhà chung cư, QCVN 03:2012/BXD quy định là nhà ở hai tầng trở lên có lối đi, cầu thang và hệ thống công trình hạ tầng sử dụng chung cho nhiều căn hộ gia đình, cá nhân. Nhà ở chung cư thực tế thường là nhà cao hơn 9 tầng thuộc loại nhà ở cao tầng.
Nhà cao tầng được xây dựng lồng ghép trong kế hoạch phát triển nhà ở (theo số m2 sàn được cấp phép xây dựng), bị khống chế về chiều cao theo các chỉ tiêu và tiêu chí của QCXDVN như MXD, HSDĐ, tầng cao, khoảng lùi v.v… Tuy nhiên nhà cao tầng không được thống kê và phân loại riêng, nó được xây dựng theo quy trình đầu tư xây dựng cơ bản thông thường tuân theo quy định pháp luật về quy hoạch, kiến trúc của Trung ương mà quan trọng nhất là quy chuẩn xây dựng Việt Nam về quy hoạch xây dựng và các quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc của địa phương.

Tại Hà Nội, trước khi Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050, năm 1998 Thủ tướng đã ký Quyết định 108/1998/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2020 đã có định hướng chung về kiến trúc cảnh quan và quy hoạch sử dụng đất.

Tuy nhiên, trong khoảng thời gian đó, xây dựng nhà cao tầng đã trở thành vấn đề nổi cộm tại khu vực nội đô thành phố do các vấn đề về quá tải hạ tầng đô thị, hạ tầng xã hội và ùn tắc giao thông.

Chính phủ đã có chỉ đạo sát sao vấn đề này. Trong giai đoạn nghiên cứu lập đồ án quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội, Văn phòng Chính phủ đã ra Thông báo số 348/TB-VPCP ngày 9/12/2009 thông báo ý kiến kết luận của Thủ tướng Chính phủ về đồ án Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội và Thông báo 202/TB-VPCP vào ngày 19/7/2010 truyền đạt ý kiến của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng tại cuộc họp thường trực Chính phủ về việc xây dựng công trình cao tầng trong 04 quận nội thành, theo đó xây dựng nhà cao tầng phải theo các nguyên tắc sau:

– Xây dựng nhà cao tầng phải được giám sát chặt chẽ theo nguyên tắc và quan điểm quản lý không gian: tuân theo quy chuẩn quy hoạch xây dựng; quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị bảo đảm phù hợp với quy hoạch chi tiết xây dựng, phù hợp điều kiện hạ tầng kiến trúc và hạ tầng xã hội trong khu vực.

– Đối với các dự án đã được Thành phố chấp thuận chủ trương đầu tư và phê duyệt quy hoạch trước ngày 09/12/2009 được xem xét và quyết định theo thẩm quyền.

Trên cơ sở ý kiến của Thủ tướng Chính phủ, Sở QHKT Hà Nội đã phân loại dự án tính tới thời điểm trước ngày 9/12/2009; từ ngày 9/12/2009 đến ngày 31/12/2009 và các dự án sau thời điểm trên dựa trên bản đồ phân vùng kiểm soát. Phân vùng kiểm soát được chia thành các vùng: vùng không xây dựng cao tầng, vùng kiểm soát đặc biệt và vùng phát triển hạn chế. Các vùng này được xác định đối với các tuyến phố cụ thể.

Để quản lý kiến trúc cảnh quan khu vực nội đô lịch sử, Hà Nội được phân chia thành 7 khu vực từ A1 – A7:
A1: khu trung tâm chính trị Ba Đình
A2: khu hoàng thành Thăng Long
A3: khu phố cổ
A4: khu phố cũ
A5: khu vực Hồ Gươm và phụ cận
A6: khu vực Hồ Tây và phụ cận
A7: khu hạn chế phát triển (bao gồm các chung cư cũ).

– Ngày 24/10/2013, TP Hà Nội ban hành Quyết định số 6398/2014/QĐ-UBND Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc khu phố cổ Hà Nội;

– Ngày 12/9/2014, TP Hà Nội ban hành Quyết định số 70/2014/QĐ-UBND Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc chung TP Hà Nội;

– Ngày 13/8/2015, TP Hà Nội ban hành Quyết định số 24/2015/QĐ-UBND Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc khu phố cũ Hà Nội.

Các Quyết định trên về cơ bản là quản lý quy hoạch kiến trúc chung Thành phố, trong đó có quản lý, kiểm soát xây dựng nhà cao tầng. Các quyết định chỉ rõ MXD, HSDĐ, và tầng cao cho từng ô phố.

Trước khi có các quyết định trên, UBND TP Hà Nội đã phê duyệt quy hoạch chi tiết các quận nội thành Thành phố, đó là:

– Quyết định số 96/2000/QĐ-UB ngày 07/11/2000 phê duyệt quy hoạch chi tiết quận Hoàn Kiếm;

– Quyết định số 68/2000/QĐ-UB ngày 14/07/2000 phê duyệt quy hoạch chi tiết quận Ba Đình;

– Quyết định số 32/2000/QĐ-UB ngày 03/04/2000 phê duyệt quy hoạch chi tiết quận Đống Đa;

– Quyết định số 16/2000/QĐ-UB ngày 14/02/2000 phê duyệt quy hoạch chi tiết quận Hai Bà Trưng.

Ngoài ra, khu vực Hồ Gươm và vùng phụ cận phải tuân theo các Quyết định số 448 BXD/KT-QH ngày 03/08/1996 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng phê duyệt quy hoạch chi tiết khu vực Hồ Gươm và phụ cận; Điều lệ quản lý xây dựng theo quy hoạch chi tiết khu vực Hồ Gươm và phụ cận số 45/QĐ-UB ngày 06/01/1997; Quyết định số 45/1999/QĐ-UB ngày 04/061999 quy định quản lý bảo tồn khu phố cổ.

Tuy nhiên, thống kê số lượng các dự án xây dựng công trình cao tầng, có thể thấy số lượng các dự án xây dựng nhà cao tầng nằm tại khu phố cũ, phố cổ là khá nhiều (khu vực nội đô lịch sử). Với các dự án nhà ở có thể tính được thông qua việc tăng dân số, đối với những dự án có các chức năng khác, nhất là các trung tâm thương mại khó tính được dân số cụ thể, thực tế những dự án loại này thường kéo theo lượng dân cư lớn và khó kiểm soát.

Trước tình hình trên, để cụ thể hóa việc quản lý xây dựng các công trình cao tầng trong khu vực nội đô lịch sử theo đồ án quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội có hiệu lực về mặt pháp lý, ngày 07/04/2016 UBND Thành phố Hà Nội đã ký Quyết định số 11/2016/QĐ-UBND ban hành Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc công trình cao tầng trong khu vực nội đô lịch sử. Quy chế có một số nguyên tắc sau:

– Cho phép nghiên cứu xây dựng công trình cao tầng tại các vị trí: 2 bên đường vành đai, tuyến phố hướng tâm, điểm nhấn đô thị.

– Cho phép nghiên cứu xây dựng công trình cao tầng theo hướng giảm dần tầng cao từ đường vành đai 2 vào trung tâm Thành phố.

Như vậy trước và sau khi Quyết định 11/2016/QĐ-UBND của UBND Thành phố Hà Nội ra đời, tình hình xây dựng nhà cao tầng vẫn diễn biến phức tạp, rất nhiều dự án xây dựng trong khu vực nội đô lịch sử bao gồm 04 quận nội thành cũ với các chức năng văn phòng, thương mại, chức năng hỗn hợp, tuy nhiên đã không tính toán đúng chỉ tiêu dân số, chỉ tiêu diện tích sàn và một số chỉ tiêu khác nên nhiều dự án hiện nay tuy đã có đầy đủ giấy phép nhưng Thành phố tạm dừng triển khai ví dụ như dự án D’ San Raffles địa chỉ 22 – 24 phố Hàng Bài Hoàn Kiếm, khách sạn Oriental Luxury 22 – 32 Lê Thái Tổ, Hoàn Kiếm.

Nhiều khu chung cư cao tầng được cấp phép xây dựng vi phạm quy định hiện hành về quy mô dân số, chiều cao hoặc quy chuẩn tiêu chuẩn về an toàn phòng cháy chữa cháy như các khu chung cư 148 Giảng Võ, khu chung cư Mường Thanh,… một số tuyến đường dày đặc nhà cao tầng như tuyến đường Lê Văn Lương, Tố Hữu.

Hoàn thiện hệ thống pháp lý quản lý công trình cao tầng khu vực nội đô

Nhà cao tầng khu trung tâm Q1, TPHCM

Qua điều tra, đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến xây dựng nhà cao tầng, có thể nhận thấy hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để điều tiết xây dựng phát triển nhà cao tầng nhiều nhưng thiếu, bởi sự phức tạp liên ngành liên quan đến nhiều lĩnh vực khác như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, đất đai nhà ở và quy hoạch đô thị, các tiêu chuẩn – quy chuẩn v.v…Tuy nhiên, trong nhóm tiêu chuẩn – quy chuẩn, tiêu chuẩn 323 về xây dựng nhà cao tầng là một trong số những tiêu chuẩn quan trọng liên quan chặt chẽ tới xây dựng nhà cao tầng đã bị hủy bỏ và hiện nay chưa có tiêu chuẩn thay thế. Trong tiêu chuẩn có định nghĩa thế nào là nhà cao tầng? Đây là một khoảng trống pháp lý vì cho đến thời điểm hiện tại Việt Nam không có định nghĩa rõ ràng về nhà ở cao tầng.

Quy chuẩn xây dựng Việt Nam QCXDVN 01:2008/BXD là quy chuẩn quan trọng nhất liên quan đến kiểm soát phát triển nhà cao tầng, trong đó có quy chuẩn về mật độ xây dựng, tầng cao, giao thông, bãi đỗ xe v.v… Tuy nhiên QCXDVN 01:2008/BXD đã không còn hệ số sử dụng đất, các quy định bắt buộc về mật độ dân số thì không rõ, điều này đặt ra những kẽ hở luật pháp khi thực hiện xây dựng các công trình cao tầng sau này.

Hiện nay, thực tế cho thấy hiện tượng “bùng nổ” xây dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực trung tâm nội đô lịch sử các đô thị. Tuy vậy, đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức độ tập trung người sử dụng cao (đặc biệt là tại các giờ cao điểm), là một trong những nguyên nhân gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng giao thông đô thị. Hệ thống văn bản pháp luật, quy chuẩn – tiêu chuẩn còn chưa đề cập rõ các vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên cứu tính toán quy định rõ các chỉ tiêu – tiêu chí với loại hình công trình cao tầng này.

Cần hoàn thiện hệ thống các tiêu chí – chỉ tiêu quản lý xây dựng công trình cao tầng nội đô trên cơ sở tính toán và định vị rõ khả năng chịu tải của hệ thống giao thông đô thị với từng khu vực cấp phép. Kinh nghiệm từ các quốc gia phát triển đi trước cho thấy, quy định bắt buộc thực hiện nội dung Đánh giá tác động giao thông trong các quy trình quản lý cấp phép công trình cao tầng khu vực nội đô đã mang lại nhiều hiệu quả tích cực đối với sự phát triển ổn định và bền vững của đô thị./.

TS Lý Văn Vinh – Viện Kiến trúc Quốc gia