Mô hình công sở nào cho chính quyền hành chính các cấp ở Việt Nam?

(Tạp chí Kiến trúc Việt Nam) – Tiền thân UBND các cấp của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt nam chính là Ủy ban Hành chính các cấp của nước Việt nam Dân chủ Cộng hòa (1945 – 1976). Hệ thống UBND này được phân cấp từ cấp Tỉnh và Thành phố trực thuộc Trung ương, đến cấp Quận, Huyện trực thuộc Thành phố, Tỉnh lỵ và cấp Phường, Xã, Thị trấn trực thuộc Quận, Huyện với chức năng nhiệm vụ được phân cấp cụ thể nhằm triển khai, thực hiện, quản lý, cụ thể hóa mọi Nghị quyết, Chính sách, Pháp luật… của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống.

Về Quy hoạch, Thiết kế, Đầu tư xây dựng cơ sở vật chất cho hệ thống công sở này đã diễn ra trong nhiều giai đoạn lịch sử với những chiến lược, mô hình, giải pháp… khác nhau ở từng thời kỳ để đáp ứng với công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước.

Trong giai đoạn hiện nay, đứng trước bối cảnh nhiều lĩnh vực như việc hội nhập Quốc tế , khu vực sâu và rộng đi đôi với cải cách nền hành chính Quốc gia, tiết kiệm năng lượng và tài nguyên và các tác động từ biến đổi khí hậu… Thì vấn đề đặt ra cho việc Quy hoạch, Thiết kế và Đầu tư Xây dựng như thế nào là việc hết sức quan trọng nhằm vừa tăng cường công tác quản lý Nhà nước, vừa đảm bảo chất lượng nền hành chính Quốc gia đi đôi với an ninh quốc phòng, hiện đại hóa công sở và phát huy được những giá trị văn hóa, kiến trúc truyền thống trong quy hoạch và thiết kế…

1. Những cơ sở pháp lý trong Quy hoạch , Thiết kế và Đầu tư xây dựng công sở chính quyền hành chính các cấp ở Việt nam hiện nay.

Gần hai thập kỷ đã qua, để phù hợp với quá trình phát triển Kinh tế – Xã hội  của đất nước song song với việc từng bước nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước và cải cách hành chính phù hợp với quá trình phát triển theo mô hình kinh tế thị trường theo định hướng XHCN – Các công sở chính quyền hành chính các cấp ở Việt nam đã được chú trọng đầu tư xây dựng mới hoặc nâng cấp, cải tạo đồng bộ ở tất cả các tổ chức từ Lập pháp, Hành pháp, Tư pháp đến các Ban, Ngành của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, các Ủy ban chuyên trách và đoàn thể từ Trung ương đến địa phương.

Trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng, các cơ quan đơn vị từ Trung ương đến địa phương chủ yếu dựa vào các văn bản quy phạm pháp luật về Tiêu chuẩn và định mức sau đây:

+ Quyết định số 260/2006/QĐ-TTg của Chính phủ quy định về Tiêu chuẩn, định mức trụ sở làm việc tại các cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp.

+ Quyết định số 23/2012/QĐ-TTg của Chính phủ quy định Tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc tại các cơ quan Nhà nước cấp Xã, Phường, Thị trấn.

+ TCVN 4601: 2012 – Trụ sở cơ quan – Tiêu chuẩn thiết kế.

( Sơ đồ chính về cơ cấu và tổ chức của hệ thống UBND cấp Tỉnh, Thành phố )

Tuy nhiên, các tiêu chuẩn và định mức trên có quá nhiều bất cập và đã lạc hậu nên việc đầu tư xây dựng gặp nhiều khó khăn để xác định quy mô đầu tư. Mặt khác, sử dụng các tiêu chuẩn và định mức này không phù hợp với hình thức khi các trụ sở hành chính các cấp có xu hướng là thể loại nhà cao tầng, các thành phần diện tích làm việc có xu thế cabin được tổ chức trong những không  gian lớn, các phần diện tích phụ trợ, phục vụ có xu thế sử dụng  hỗn hợp…

Vì chức năng của các công sở chính quyền hành chính các cấp có những tương đồng về nhiều lĩnh vực như dự báo, kế hoạch hóa, tổ chức, lãnh đạo, điều hành, điều chỉnh, phối hợp, kiểm tra… Nên vào những năm đầu của thế kỷ 21, để tiết kiệm tài nguyên về đất đai, cũng như mong muốn có những công trình hiện đại, bề thế… Đã xuất hiện ban đầu với mô hình Trụ sở liên cơ quan ở các cấp Tỉnh, Thành phố trực thuộc Tỉnh và Trung ương và cấp Quận, Huyện – Đưa lại những thành công nhất định trong diện mạo đô thị và góp phần nâng cao hiệu lực của công tác quản lý Nhà nước ở các cấp.

Song song với quá trình phát triển đó, không biết từ bao giờ, có lẽ khoảng từ năm 2005 trở lại đây? Đã xuất hiện ồ ạt mô hình Khu hành chính tập trung cấp Tỉnh hoặc Thành phố – Niềm ao ước của các cấp lãnh đạo nhiều địa phương, ganh đua đầu tư xây dựng theo kiểu “con gà tức nhau tiếng gáy”, giống như thảm họa một thời phong trào đua nhau xây dựng nhà máy xi măng, mía đường, sân golf… như trước đây; Gây nhiều lãng phí, đặt ra nhiều vấn đề quan ngại trong quản lý, trăn trở cho người dân và xã hội… Và hình ảnh câu chuyện mới đây nhất là Khu hành chính tập trung Thành phố Đà Nẵng, đang đứng trước nguy cơ phải xây dựng lại vì không đáp ứng được nhu cầu sử dụng cho cán bộ công chức, viên chức làm việc.

2. Nguyên nhân và những vấn đề thực tiễn đặt ra.

Trước hết, cần hiểu rõ, cơ quan công quyền hành chính cấp Tỉnh là nơi tập trung một bộ máy quản lý Nhà nước hết sức rộng nhưng lại có sự chuyên biệt khác nhau lớn ở các Sở, Ban, Ngành, được phân chia thành nhiều khối từ khối tổng hợp, nội chính, lưu thông phân phối, nông lâm ngư nghiệp, công nghiệp đến văn hóa xã hội … Đó là chưa kể đến các hệ thống ngành dọc, được phân cấp và quản lý trực tiếp từ Trung ương như Công an, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Bộ chỉ huy quân sự, Ngân hàng Nhà nước, Sở ngoại vụ, Cục tiêu chuẩn đo lường chất lượng… Do đó, khi tập trung lại, trước hết khó cho việc hoạt động mang tính đặc thù của các khối, có xu thế tập quyền, đối lập và xa lạ khác hẳn với dân chủ, cởi mở… ở cả phần cơ sở vật chất lẫn môi trường làm việc cả ở bên trong và bên ngoài công trình hoặc tổ hợp công trình.

Với hình thức tập trung, công trình hoặc tổ hợp công trình là một siêu cỗ máy có xu thế tiêu hao, tiêu thụ năng lượng nhân tạo khổng lồ, có nguy cơ mất an toàn, mất kiểm soát khá cao khi có sự cố – Đối lập lại với những xu thế kiến trúc mở, kiến trúc sinh thái, kiến trúc nhiệt đới…

Vì tập trung nhiều đơn vị nên chỗ đỗ xe là bài toán lớn đặt ra, tuy nhiên ở đây có một sai lầm hy hữu – Đó là hầu như các tầng hầm chỉ lưu tâm tới chỗ đỗ xe, nhưng nếu xe ô tô và xe máy cá nhân ngày một tăng thì điều đó hoàn toàn bất khả thi và nguy cơ cháy nổ rất cao. Hơn thế, diện tích tầng hầm sẽ không đủ và càng không có khả năng dành diện tích cho các hệ thống kỹ thuật để xử lý các vấn đề  về tiết kiệm năng lượng của tòa nhà.

Việc tập trung quá lớn về con người với nhiều phương tiện giao thông cá nhân cùng đến và rời khỏi công sở ở cùng một thời điểm khi bắt đầu và kết thúc ngày làm việc sẽ gây ách tắc, tạo áp lực cực lớn lên hạ tầng kỹ thuật giao thông đô thị.

Do quy hoạch theo hướng tập trung nên hệ thống quảng trường, không gian công cộng… cũng không được bố trí linh hoạt theo hướng mở và có thể ở nhiều vị trí khác nhau, dẫn đến việc khó trở thành không gian công cộng phục vụ lợi ích sinh hoạt các loại hình văn hóa của cộng đồng. Hạn chế chiến lược phòng thủ khi đất nước có chiến tranh.

Việc quyết định đầu tư xây dựng thông qua phương án thi tuyển còn quá nhiều hạn chế cả về chất lượng và sự hiểu biết. Trong hội đồng chấm xét tuyển, thậm chí có nhiều thành viên hội đồng là nhà chuyên môn nhưng chưa đáp ứng được năng lực về mặt chuyên môn, ít có kinh nghiệm thực tiễn, thiếu sự hiểu biết nhất định về nhiều lĩnh vực trong hệ thống nhà cao tầng với nhiều tính năng và công năng khác nhau. Chưa bao giờ hiệu ứng của phối cảnh 3D Max lại được lạm dụng như hiện nay, làm che khuất và chối bỏ những yếu tố chi phối và nhu cầu từ thực tiễn…

Rất nhiều dự án đã quá lạm dụng khi phóng đại các Khu hành chính tập trung sẽ góp phần là điểm nhấn, là hình ảnh thể hiện sự năng động, hiện đại hóa đô thị…của Tỉnh hay Thành phố. Đúng là như vậy, nhưng không phải là tất cả và không phải duy nhất điều đó. Hiện đại hóa đô thị, nếu hiểu đúng nghĩa, chúng phải được tổng hòa ở cả hệ thống hạ tầng kỹ thuật bao gồm từ giao thông, cây xanh, các tiện ích đô thị… gắn kết với các dịch vụ đồng bộ có xu thế văn minh và hoàn chỉnh. Hệ thống đó cũng phải tương thích và đồng bộ với hiện đại hóa hệ thống công sở. Tuy nhiên, hầu hết các đô thị của Việt Nam chưa thỏa mãn kịp được điều đó.

Tập trung lại, không có nghĩa, và cũng không nên thiên cưỡng lý giải máy móc là sẽ tiết kiệm thời gian đi lại, nâng cao chất lượng phục vụ… cho tổ chức và người dân. Chất lượng ở đây phải là năng lực và tính chuyên nghiệp của hệ thống bộ máy cán bộ công chức Nhà nước, chứ không phải chỉ duy cái vỏ của tòa nhà.

Có những công trình có tuổi đời đã hàng trăm năm, chúng ta vẫn và mọi thế hệ con cháu vẫn muốn giữ lại. Thế còn Khu hành chính tập trung Đà Nẵng và kế tiếp sẽ là những Khu hành chính nào đây ?… Lại muốn bỏ đi, chuyển đổi mục đích sử dụng đi… Đây là bài học và trả giá cho sự thiếu hiểu biết và duy ý chí của những người có thẩm quyền liên quan trong xét duyệt và quyết định đầu tư xây dựng.

Một chi tiết khá thú vị là thường những công sở này, mà theo quan điểm của một số các nhà quản lý và chuyên môn, đã cường điệu hóa lên thành biểu tượng của đô thị, của thành phố … một cách thiển cận. Biểu tượng mà không đạt được công năng sử dụng thì biểu tượng đó có ý nghĩa và giá trị gì? Thông thường, những công trình được sử dụng là biểu tượng của đô thị thường là các công trình văn hóa như cột đồng hồ, hệ thống cổng chào, tháp truyền hình… Chứ ít khi người ta dùng một tòa nhà công quyền làm biểu tượng cả.

Tập trung, không có nghĩa và cũng không thể đồng nghĩa là tất cả hợp khối trong một tòa nhà. Xét ở góc độ Quy hoạch, nên hiểu tập trung trong phân tán và ngược lại sự phân tán các hạng mục công trình lại tập trung trong một khu vực nhất định (Ví dụ như Khu hành chính tập trung của Bà Rịa – Vũng Tàu chẳng hạn). Xét ở góc độ dây chuyền công nghệ , tập trung theo kiểu liên hợp, liên hiệp lại trên cơ sở của nhiều bộ phận có tính chuyên môn hóa chỉ phù hợp trong cùng một quá trình sản xuất hoặc tổng thể gồm nhiều dây chuyền tích hợp để tạo ra sản phẩm. Còn ở đây, tập trung, nhưng chức năng, nhiệm vụ hoàn toàn khác nhau, chúng chỉ là phép cộng xơ cứng, không có quan hệ hữu cơ trong quản lý Nhà nước.

Sau cùng, với việc tập trung các Sở, Ban, Ngành lại với nhau, việc giải quyết đấu giá quyền sử dụng đất riêng lẻ của các cơ quan cũ trước đây sẽ có nguy cơ chuyển đổi sang các mục đích sử dụng khác, dễ làm biến dạng hình ảnh đô thị trong quá khứ, đặc biệt là các đô thị lịch sử với nhiều ký ức gắn liền với  di sản. Rất có thể làm tăng chất tải lên hạ tầng kỹ thuật của đô thị hay thành phố nếu sử dụng với chức năng mới không phù hợp…

3. Mô hình công sở phù hợp cho các cấp chính quyền hành chính ở Việt Nam.

Kể từ khi Chính phủ có ý kiến tại văn bản số 2128/TTg-KTN ngày 24/11/2015 về việc tạm dừng việc đầu tư xây dựng Khu trung tâm hành chính tập trung tại các địa phương – Đã có tương đối nhiều các hội thảo, nghiên cứu, điều tra, đánh giá…về mô hình các Khu hành chính tập trung của Việt Nam đã được đầu tư xây dựng trong thời gian vừa qua nhằm tìm ra mô hình phù hợp nhất. Tuy nhiên, việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết…lại có xu thế so sánh cả về định lượng và định tính ở nhiều góc độ khác nhau, khó có thể tìm ra một mô hình chung trong những điều kiện hoàn toàn khác nhau cho mỗi Tỉnh, Thành phố… nếu không muốn nói, đó là việc không tưởng. Việc cần nhất hiện nay đối với các Bộ, Ngành, đặc biệt là Bộ Xây dựng và Bộ Nội vụ, cần xây dựng ngay các tiêu chuẩn, định mức về diện tích làm việc, gắn với các tiêu chuẩn về nhà cao tầng với các chức năng và công năng sử dụng có tính chất hỗn hợp, hỗn dung…

Và do đó, qua những phân tích trên, thấy rõ, sẽ không thể cứng nhắc có mô hình tuyệt đối và chung nào cho mọi công sở hành chính các cấp chính quyền ở Việt Nam.

Việc Quy hoạch, Thiết kế và quyết định Đầu tư xây dựng cần phải được nghiên cứu, xem xét trên nhiều phương diện khác nhau ứng với những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của từng Tỉnh, Thành phố và Địa phương sao cho đảm bảo được với những định hướng mà phần lớn các nhà chuyên môn đã khẳng định: Đáp ứng công năng sử dụng, góp phần hiện đại hóa công sở và cải cách nền hành chính Quốc gia đi đôi với những yêu cầu về  tiết kiệm tài nguyên, năng lượng, an ninh quốc phòng, ứng phó với biến đổi khí hậu…

Tùy theo những điều kiện cụ thể, có thể tập trung nhưng phân tán trong một khu vực nhất định. Tuy nhiên, với điều kiện của Việt Nam, nên theo mô hình Liên cơ quan được phân theo khối ban ngành có tính liên đới về nhiệm vụ và chức năng quản lý Nhà nước được quy hoạch theo kiểu kết hợp giữa tập trung và phân tán thì sẽ phù hợp hơn. Đặc biệt, nếu tập trung hẳn, phù hợp với mô hình cho cấp Quận, Huyện theo kiểu Trụ sở liên cơ quan vì quy mô nhỏ hơn, tiếp cận quản lý và chỉ đạo tới cấp Xã, Phường, Thị trấn nhanh và thuận lợi hơn.

Khu hành chính tập trung của các cấp chính quyền ở Việt Nam chính là một trong những hiện thân thể hiện kiến trúc thượng tầng trong hệ thống Nhà nước pháp quyền, nó phản ánh hình thái kinh tế – xã hội thông qua mối quan hệ hữu cơ giữa Kiến trúc thượng tầng – Quan hệ sản xuất – Lực lượng sản xuất ở mỗi một đơn vị hành chính Quốc gia. Vì vậy, chúng cần phải được xem xét, nghiên cứu một cách thấu đáo, kỹ lưỡng trên nhiều phương diện trước khi đầu tư xây dựng ở mọi cấp chính quyền và ở mọi Tỉnh, Thành phố, Địa phương trên cả nước ./.  

Trung tâm hành chính tập trung Tỉnh Lâm Đồng

Trung tâm hành chính tập trung TP Đà Nẵng

Trung tâm hành chính tập trung Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu

Trung tâm hành chính tập trung Tỉnh Bình Dương

TS.KTS Nguyễn Tất Thắng
Nghiên cứu viên cao cấp – Viện Kiến trúc Quốc gia (Bộ Xây dựng)

TẠP CHÍ KIẾN  TRÚC VIỆT NAM